如何查處藥品無主案件

李元起

問：近日，A縣食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員在日常監(jiān)管中，發(fā)現(xiàn)有人從一輛掛有山東牌照的貨車上卸藥品。由于該區(qū)域既無醫(yī)院，也無藥品經(jīng)營企業(yè)，因而，引起了執(zhí)法人員的警覺。執(zhí)法人員迅即亮證向在場的人員了解貨物情況，卸貨人員均說自己不是貨主，也不認(rèn)識貨主，不了解該批貨物的來源。駕駛室內(nèi)一位帶有濃厚山東口音的男青年自述姓劉，是該貨車司機(jī)，承認(rèn)該批藥品是他從山東某市運(yùn)到此地的，只是拉貨掙運(yùn)費(fèi)，也提供不出這批藥品的貨主情況。同時(shí)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該貨車駕駛室內(nèi)有一張銷售藥品的增值稅發(fā)票，購進(jìn)單位寫的是：安徽阜陽醫(yī)藥公司，發(fā)票背面有一手機(jī)號碼，執(zhí)法人員當(dāng)場撥打，語音提示已關(guān)機(jī)。這更加重了執(zhí)法人員對該批藥品流通合法性的懷疑。隨后，執(zhí)法人員依法對該批藥品進(jìn)行了現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)標(biāo)示山東華信制藥集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的大容量注射劑共計(jì)2170件，當(dāng)場依法對該批藥品和發(fā)票進(jìn)行了扣押。緊接著，執(zhí)法人員連夜趕往安徽阜陽醫(yī)藥公司了解情況，該醫(yī)藥公司出具材料證明其近期未曾向發(fā)票所示單位供應(yīng)過藥品。接著又對轄區(qū)內(nèi)多個(gè)有可能購進(jìn)該批藥品的線索進(jìn)行調(diào)查，其結(jié)果均是被調(diào)查人不承認(rèn)或不配合而使得這一案件成了無主案件。

由于我國法律法規(guī)和藥品管理法律對藥品無主案件的處理缺乏規(guī)定，執(zhí)法人員對這一案件如何處理產(chǎn)生了不同意見：有人認(rèn)為，應(yīng)等待該批藥品的貨主出現(xiàn)后再作處理。理由是該批藥品貨值金額較大，不法人員不會(huì)輕易丟棄，不能打草驚蛇，靜待涉案人員出現(xiàn)后再依法查處。但反對者認(rèn)為，藥品監(jiān)管部門受管轄權(quán)限制，無法對轄區(qū)以外的涉案人員進(jìn)行調(diào)查，更何況涉案人員不承認(rèn)、不配合，有意逃避法律追究。有人認(rèn)為，應(yīng)通過張貼通告、發(fā)布啟事等形式尋找該批藥品的當(dāng)事人。理由是通過張貼通告、發(fā)布啟事后若當(dāng)事人不再出現(xiàn)，就有理由依據(jù)《民事訴訟法》第一百七十四條向人民法院申請認(rèn)定藥品無主，再依據(jù)《民事訴訟法》第一百七十五條進(jìn)行藥品認(rèn)領(lǐng)公告，公告滿1年無人認(rèn)領(lǐng)的，法院判決認(rèn)定藥品無主，收回歸國家所有。反對者認(rèn)為，《民事訴訟法》調(diào)整的是平等主體公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系引發(fā)的紛爭，顯然在這里使用《民事訴訟法》的規(guī)定來認(rèn)定行政案件的無主財(cái)產(chǎn)是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

那么，對藥品監(jiān)管過程中的無主案件到底該如何處理呢？

——河南省固始縣食品藥品監(jiān)管局 楊正明

答：在藥品監(jiān)管實(shí)踐中，由于出現(xiàn)藥品無主案件的情況比較復(fù)雜，而查處藥品無主案件的法律依據(jù)又很不明確，因此，執(zhí)法人員查處藥品無主案件時(shí)不能一概而論，應(yīng)當(dāng)針對不同情形區(qū)別對待。根據(jù)讀者上述情況，該案無疑屬于因當(dāng)事人逃避執(zhí)法人員執(zhí)法檢查而形成的藥品無主案件，筆者認(rèn)為，對于該類案件的查處應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：

一、認(rèn)真調(diào)查取證，變“無主”案件為“有主”案件。

具體來講，對于該類案件的查處依照法律規(guī)定有以下三種途徑可以選擇：

一是由負(fù)責(zé)案件查處工作的藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員調(diào)查取證。通常情況下，當(dāng)事人逃避檢查的案件大多都會(huì)留下一定的線索，對此，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真細(xì)致，盡可能地根據(jù)有關(guān)線索調(diào)查取證，查明違法藥品當(dāng)事人的姓名、住址或經(jīng)營場所等必要因素，以便進(jìn)一步依法定程序進(jìn)行處理?！缎姓幜P法》、《藥品管理法》和《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章賦予了藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)查處違法藥品案件的法定職權(quán)，藥品監(jiān)管執(zhí)法人員有權(quán)力也有義務(wù)依法親自調(diào)查取證，查處案件，維護(hù)藥品管理秩序。誠然，相關(guān)法律規(guī)范沒有賦予藥品監(jiān)管執(zhí)法人員在調(diào)查取證中對有關(guān)人員實(shí)施限制人身自由、對相關(guān)物品要求提供相應(yīng)擔(dān)保的強(qiáng)制措施，但不能因此就認(rèn)為該類案件無法查處。為了保證能夠查清事實(shí)、收集證據(jù)和正確適用法律，相關(guān)法律規(guī)范已明確地將先行登記保存、扣押、封存、檢驗(yàn)等必要的調(diào)查取證手段賦予了藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)。只要執(zhí)法人員認(rèn)真細(xì)致，在法律允許的范圍內(nèi)，采用必要的方式和手段調(diào)查取證，查清案件事實(shí)、找出違法當(dāng)事人，依法處理案件是完全有可能的。

二是依法取得相關(guān)藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的協(xié)助，共同查清案件事實(shí)。藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)受管轄權(quán)限限制，對轄區(qū)以外的涉案人員進(jìn)行調(diào)查有相當(dāng)大的困難，這是不爭的事實(shí)。但負(fù)責(zé)查處案件的藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)在需要對轄區(qū)以外的涉案人員進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候并非無能為力。國家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中依法應(yīng)當(dāng)相互協(xié)助，這是保障國家權(quán)力正常運(yùn)行的最起碼要求。國家食品藥品監(jiān)管局2003年7月頒布實(shí)施的《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十七條也明確規(guī)定：“藥品監(jiān)管部門之間對涉及查處案件的有關(guān)情況，負(fù)有互相協(xié)助調(diào)查、提供相關(guān)證據(jù)的義務(wù)?！币虼?，藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)在對轄區(qū)以外的涉案人員進(jìn)行調(diào)查，遇到自己受管轄范圍限制、親自調(diào)查取證有困難的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過一定程序，積極取得相關(guān)藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的協(xié)助，然后共同查清案件事實(shí)。必要的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)取得國家食品藥品監(jiān)管局有關(guān)部門的支持，在上級部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法查處案件。

三是將可能構(gòu)成犯罪的案件，依法移交司法機(jī)關(guān)查處?！缎姓幜P法》第七條第二款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”另外，根據(jù)《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第二十七條規(guī)定，藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)對于自己所辦理的構(gòu)成犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。因此，藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)對于自己查處的藥品無主案件，若認(rèn)為有明顯的犯罪嫌疑，就應(yīng)主動(dòng)向有關(guān)司法機(jī)關(guān)報(bào)案，并將自己已收集到的相關(guān)證據(jù)材料移交給司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)依法查處。由于司法機(jī)關(guān)依法能夠采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施、擁有相對充分的調(diào)查取證手段，會(huì)更有利于查處案件，懲罰犯罪。

應(yīng)當(dāng)指出的是，有關(guān)機(jī)關(guān)對逃避查處的當(dāng)事人追究法律責(zé)任時(shí)，不能適用《行政處罰法》第二十九條第一款“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”的規(guī)定。因?yàn)橛嘘P(guān)機(jī)關(guān)已經(jīng)對違法行為進(jìn)行了查處，只是由于當(dāng)事人的逃避行為而使調(diào)查取證無法正常進(jìn)行而已。因此，在處理案件所依據(jù)的法律規(guī)范有效的前提下，一旦查明逃避查處的當(dāng)事人的違法行為，有關(guān)機(jī)關(guān)隨時(shí)都可以追究其法律責(zé)任。

二、履行法定手續(xù)，依法處理“無主”藥品案件。

從法理角度講，行政機(jī)關(guān)查處行政違法案件中出現(xiàn)的這種“無主”財(cái)產(chǎn)，與民法上的無主財(cái)產(chǎn)存在很大的差別，不應(yīng)以同樣的方式進(jìn)行處理。因此，一些行政管理部門在其頒布的行政規(guī)章中（如國家工商總局1996年頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)處罰程序暫行規(guī)定》、國家煙草專賣局1998年發(fā)布的《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》等）規(guī)定了可以通過張貼通告或發(fā)布公告等方式通知當(dāng)事人在法定期限內(nèi)到有關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)接受處理，在法定期限內(nèi)當(dāng)事人仍不到場接受處理的，相關(guān)行政機(jī)關(guān)即可依據(jù)程序規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)，將所查處的物品確定為“無主財(cái)產(chǎn)”，依法予以處理。盡管人們對這些規(guī)定尚有法理上的不同意見，但它們畢竟為行政執(zhí)法提供了可以操作的依據(jù)。而在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，對于不構(gòu)成犯罪，由藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)按法定途徑調(diào)查取證后，仍然無法確定當(dāng)事人的姓名、住址或經(jīng)營場所的藥品違法案件中的“無主”藥品應(yīng)當(dāng)如何處理的問題，藥品管理法律、法規(guī)和規(guī)章目前均缺乏明確的處理規(guī)定。這種法律依據(jù)的匱缺，暴露了我國藥品監(jiān)管立法的不完善之處，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快通過立法手段彌補(bǔ)法律規(guī)范的這種缺失，使藥品監(jiān)管工作能夠早日實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法制要求。

在目前法律依據(jù)缺失的情況下，筆者認(rèn)為，為了避免可能出現(xiàn)的執(zhí)法混亂和法律糾紛，在辦理此類案件時(shí)，藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先通過張貼通告、發(fā)布公告等形式，通知當(dāng)事人在法定期限內(nèi)到有關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)接受處理。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不到場接受處理的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定向人民法院申請認(rèn)定涉案藥品為無主財(cái)產(chǎn)，再依據(jù)國家處理無主財(cái)產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定處理涉案藥品；而不應(yīng)當(dāng)在張貼通告、發(fā)布公告達(dá)到一定期限后，就直接認(rèn)定涉案藥品為無主財(cái)產(chǎn)并予以處理。只有當(dāng)有關(guān)部門制定出明確的法律依據(jù)之后，藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)才能按照相關(guān)規(guī)定直接認(rèn)定涉案藥品為無主財(cái)產(chǎn)并予以相應(yīng)處理；否則，屬于沒有法律依據(jù)的行政行為。

需要指出的是，無論是由法院還是由藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)定的無主藥品，除依法應(yīng)當(dāng)予以銷毀之外，都必須按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行其他處理。拍賣或進(jìn)行其他處理所得的款項(xiàng)，必須全部上繳國庫，任何機(jī)關(guān)或者個(gè)人都不得以任何形式截留、私分或者變相私分。藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)或其執(zhí)法人員一旦將無主藥品拍賣或進(jìn)行其他處理所得的款項(xiàng)截留、私分或者變相私分的，將由財(cái)政部門或者其他有關(guān)部門予以追繳，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任。

(作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，中國憲法學(xué)研究會(huì)理事兼副秘書長)