《中華人民共和國藥品管理法》釋義 第二章 藥品生產(chǎn)企業(yè)管理

本章規(guī)定的開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的基本條件和審批程序，核發(fā)《藥品生產(chǎn)許可證》應(yīng)遵循的原則。對企業(yè)生產(chǎn)藥品以及生產(chǎn)藥品所需要原料、輔料的基本要求提出具體規(guī)定。這些規(guī)定都是為了保證藥品質(zhì)量和人民用藥安全有效，從執(zhí)法的角度配合宏觀經(jīng)濟(jì)主管部門促進(jìn)醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展。本章主要內(nèi)容概括為：（1）開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須具備的條件；（2）藥品生產(chǎn)企業(yè)必須按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織生產(chǎn)，藥品必須按國家藥品標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)的工藝進(jìn)行生產(chǎn)，以及對生產(chǎn)藥品的原料、輔料提出要求；（3）明確要求藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對生產(chǎn)的藥品進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，不合格的不得出廠；（4）對藥品生產(chǎn)企業(yè)可以接受委托生產(chǎn)藥品作出規(guī)定。

第七條　開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并發(fā)給《藥品生產(chǎn)許可證》，憑《藥品生產(chǎn)許可證》到工商行政管理部門辦理登記注冊。無《藥品生產(chǎn)許可證》的，不得生產(chǎn)藥品。

《藥品生產(chǎn)許可證》應(yīng)當(dāng)標(biāo)明有效期和生產(chǎn)范圍，到期重新審查發(fā)證。

藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)，除依據(jù)本法第八條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)符合國家制定的藥品行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，防止重復(fù)建設(shè)。

【釋義】本條是關(guān)于開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的審批主體、審批程序和證照的法律地位，以及藥品監(jiān)督管理工作要貫徹執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，控制低水平重復(fù)建設(shè)的規(guī)定。與此類似的條款包括開辦藥品經(jīng)營企業(yè)和生產(chǎn)仿制藥品的審批，具體解釋見下文。

本條第一款包括兩方面內(nèi)容；

首先，規(guī)定了開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的審批主體和審批程序。原法第四條第一款規(guī)定：“開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須由所在省、自治區(qū)。直轄市藥品生產(chǎn)經(jīng)營主管部門審查同意，經(jīng)所在省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門審核批準(zhǔn)，并發(fā)給《藥品生產(chǎn)許可證》。無《藥品生產(chǎn)許可證》的，工商行政管理部門不得發(fā)給《營業(yè)執(zhí)照》。”《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)藥品管理工作的緊急通知》（國發(fā)[1994]53號）將“藥品生產(chǎn)經(jīng)營主管部門審查同意”的形式明確為核發(fā)《藥品生產(chǎn)企業(yè)合格證》。因此，在實(shí)踐中，開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)須經(jīng)藥品生產(chǎn)經(jīng)營主管部門和衛(wèi)生行政部門兩道審查，分別取得藥品生產(chǎn)企業(yè)合格證和許可證，憑兩證再辦理工商登記、領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，有了“兩證一照”方可開業(yè)。這種辦法造成部門職權(quán)交叉，辦事手續(xù)重復(fù)，行政效率低下，并加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。長期以來，企業(yè)強(qiáng)烈呼吁減少審批環(huán)節(jié)、改革審批體制。為了從體制上解決這個問題，在本次政府機(jī)構(gòu)改革中，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，國務(wù)院決定將原國家醫(yī)藥管理局行使的藥品生產(chǎn)流通監(jiān)管職能、衛(wèi)生部行使的藥政管理職能和國家中醫(yī)藥管理局行使的中藥流通監(jiān)管職能集中交由新組建的國家藥品監(jiān)督管理局行使。據(jù)此，是否在藥品管理法中簡化開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的審批程序，將兩道審批、“兩證一照”改為一道審批（國家藥品監(jiān)督管理局）、一證（許可證）一照（營業(yè)執(zhí)照），在藥品管理法修正草案頒布前，成為爭論的一個焦點(diǎn)。

一種意見提出：藥品管理包括藥品質(zhì)量監(jiān)督管理和對藥品生產(chǎn)企業(yè)行業(yè)管理兩方面內(nèi)容，不應(yīng)以藥品質(zhì)量監(jiān)督管理代替行業(yè)管理。解決藥品生產(chǎn)企業(yè)過多、過濫的問題，需要行業(yè)管理部門從國家宏觀調(diào)控政策、行業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策以及環(huán)保、安全、資源保護(hù)政策等方面，加強(qiáng)對開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的審查。另一種意見認(rèn)為：藥品監(jiān)督管理部門與行業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)互相配合，執(zhí)行國家藥品行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。但是，開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)，還是應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院“三定”規(guī)定，由國家藥品監(jiān)督管理局按照法定條件審批為宜，不然的話，原有管理體制的弊端又會轉(zhuǎn)入新的管理體制。根據(jù)國務(wù)院“三定”規(guī)定，在這次政府機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院已明確將開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的審批職能交由國家藥品監(jiān)督管理局行使，而醫(yī)藥行業(yè)管理部門主要職責(zé)有四項(xiàng)：一是，制定醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略長遠(yuǎn)規(guī)劃；二是，對醫(yī)藥行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控；三是，負(fù)責(zé)醫(yī)藥行業(yè)的統(tǒng)計(jì)、信息工作；四是，藥品藥械儲備及災(zāi)情、疫情、軍需、戰(zhàn)備藥品藥械的緊急調(diào)度職能。不承擔(dān)對具體藥品生產(chǎn)企業(yè)的審批職能。

其次，明確了《藥品生產(chǎn)許可證》的法律地位。《藥品生產(chǎn)許可證》和藥品批準(zhǔn)文號是藥品生產(chǎn)企業(yè)有權(quán)生產(chǎn)藥品的資格證明，二者缺一不可?！端幤飞a(chǎn)許可證》是對藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)能力、生產(chǎn)條件的要求和認(rèn)可，是藥品安全、有效，質(zhì)量可控的證明。無許可證的，企業(yè)不得生產(chǎn)藥品。

第二款是關(guān)于《藥品生產(chǎn)許可證》具體內(nèi)容的規(guī)定。生產(chǎn)期限和生產(chǎn)范圍是確定企業(yè)行為能力大小的標(biāo)志，便于監(jiān)督管理。藥品生產(chǎn)企業(yè)不斷發(fā)展，生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件并非一成不變，必須實(shí)行動態(tài)管理，在規(guī)定的有效期期滿后，重新審查發(fā)證。至于藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證的管理涉及發(fā)放程序、審批時限以及如何換發(fā)證件等多方面具體工作，不可能在法律中全部規(guī)定，可以在本法實(shí)施辦法中明確或者由國家藥品監(jiān)督管理局另行制定具體辦法。

第三款是關(guān)于國家藥品監(jiān)督管理局要配合國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控部門貫徹執(zhí)行藥品行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定。我國自實(shí)行改革開放以來，醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展迅速，基本滿足了人民用藥需求，但同時也出現(xiàn)了企業(yè)過多、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、浪費(fèi)國家資源的問題。為此，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》提出了“加強(qiáng)宏觀管理，調(diào)整醫(yī)藥企業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)”的要求。進(jìn)行企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，制止重復(fù)建設(shè)，已經(jīng)成為醫(yī)藥行業(yè)改革發(fā)展的方向。因此，在開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的審批問題上，藥品生產(chǎn)企業(yè)除了要符合第八條規(guī)定的具體條件外，還應(yīng)當(dāng)符合國家制定的醫(yī)藥行業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策。

第八條　開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)，必須具備以下條件：

（一）具有依法經(jīng)過資格認(rèn)定的藥學(xué)技術(shù)人員、工程技術(shù)人員及相應(yīng)的技術(shù)工人；

（二）具有與其藥品生產(chǎn)相適應(yīng)的廠房、設(shè)施和衛(wèi)生環(huán)境；

（三）具有能對所生產(chǎn)藥品進(jìn)行質(zhì)量管理和質(zhì)量檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)、人員以及必要的儀器設(shè)備；

（四）具有保證藥品質(zhì)量的規(guī)章制度。

【釋義】本條是關(guān)于開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須具備的條件。藥品是特殊商品，為強(qiáng)化國家對藥品生產(chǎn)的監(jiān)督管理，確保藥品安全有效，開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)除必須按照國家關(guān)于開辦生產(chǎn)企業(yè)的法律法規(guī)規(guī)定，履行報批程序外，還必須具備開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)的條件。

第一項(xiàng)首先提出開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須具有依法經(jīng)過資格認(rèn)定的藥學(xué)技術(shù)人員，工程技術(shù)人員及技術(shù)工人。本款所稱“依法經(jīng)過資格認(rèn)定”是指國家正式大專院校畢業(yè)及經(jīng)過國家有關(guān)部門考試考核合格后發(fā)給“執(zhí)業(yè)藥師”或?qū)I(yè)技術(shù)職務(wù)證書的藥學(xué)技術(shù)人員、工程技術(shù)人員和技術(shù)工人。

人是生產(chǎn)要素中的主動因素。一切工作都離不開人，人的素質(zhì)高低，對藥品生產(chǎn)質(zhì)量起著決定性的作用。因此，人員是藥品生產(chǎn)的首要條件。藥品生產(chǎn)企業(yè)藥學(xué)技術(shù)人員的數(shù)量是衡量該企業(yè)制藥水平和潛在力量的重要指標(biāo)。目前我國制藥企業(yè)藥學(xué)技術(shù)人員所占職工總數(shù)比例，只及發(fā)達(dá)國家的1／5。因此，可以說，具備掌握藥學(xué)科學(xué)知識和技能的藥學(xué)技術(shù)人員是開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必不可少的條件。

為保證藥品生產(chǎn)企業(yè)具有科學(xué)的全面質(zhì)量管理，包括：產(chǎn)品質(zhì)量、工程質(zhì)量和工作質(zhì)量的管理，就必須有一定數(shù)量的高、中級各專業(yè)工程技術(shù)人員、管理人員和有一定技能、素質(zhì)較高、責(zé)任心強(qiáng)的技術(shù)工人，這些人員在藥品生產(chǎn)過程中起著主導(dǎo)作用。

發(fā)達(dá)國家對藥品生產(chǎn)企業(yè)各類專業(yè)技術(shù)人員的學(xué)歷、資歷都有一定的規(guī)定，包括藥學(xué)技術(shù)人員應(yīng)具有正式大學(xué)的學(xué)歷，管理人員也需要受過不同程度的教育。技術(shù)工人應(yīng)具備國家法律規(guī)定專門訓(xùn)練的資格。從我國實(shí)際情況出發(fā)，本法提出藥學(xué)等專業(yè)技術(shù)人員和技術(shù)工人必經(jīng)國家有關(guān)部門“依法經(jīng)過資格認(rèn)定”，是指國家正式大專院校畢業(yè)及經(jīng)過國家有關(guān)部門考試考核合格后發(fā)給證書的技術(shù)人員和技術(shù)工人。只有這樣才能保證人員從事藥品生產(chǎn)人員的質(zhì)量，才有能力對藥品生產(chǎn)的質(zhì)量管理中的實(shí)際問題作出正確判斷和處理。

第二項(xiàng)包括三個方面，即：開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須具有與其藥品生產(chǎn)相適應(yīng)的廠房、設(shè)施和衛(wèi)生條件。這是通常所指的生產(chǎn)藥品必須具備的“硬件”。

由于生產(chǎn)藥品是一個十分復(fù)雜的過程，從原料進(jìn)廠到成品合格出廠，要涉及到許多環(huán)節(jié)和管理，在軟件建設(shè)和硬件改造方面都必須全面兼顧，如果其中任何一個環(huán)節(jié)疏忽，都有可能導(dǎo)致藥品質(zhì)量不符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求和指標(biāo)，因此必須在藥品生產(chǎn)過程中，進(jìn)行全過程的管理和控制，以此來保證藥品質(zhì)量，消滅產(chǎn)生污染、混淆和差錯的隱患。對硬件最基本的要求就是與其藥品生產(chǎn)相適應(yīng)的廠房、設(shè)施和衛(wèi)生條件。例如：

廠房方面的廠址選擇、廠區(qū)及廠房的設(shè)計(jì)應(yīng)符合工藝要求及空氣凈化級別、合理布局等；設(shè)施方面的廠區(qū)功能設(shè)施應(yīng)配套、并有輔助建筑設(shè)施、動力輸送系統(tǒng)及處理設(shè)施等；衛(wèi)生條件方面應(yīng)空氣清新，遠(yuǎn)離污染排放源，場地、水質(zhì)符合要求等等?？傊獜娜齻€方面的各個環(huán)節(jié)，使之既防止藥品在生產(chǎn)過程中受交叉污染，也必須保證生產(chǎn)操作人員的健康，更要保證避免或降低對社會環(huán)境的污染。

第三項(xiàng)包括三個方面，即：開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)具有能對所生產(chǎn)藥品進(jìn)行質(zhì)量管理和質(zhì)量檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)、人員以及必要的儀器設(shè)備。

藥品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量管理是以確定和達(dá)到藥品質(zhì)量所必須的全部職能和活動作為對象進(jìn)行管理。能夠?qū)ψ约荷a(chǎn)的藥品進(jìn)行質(zhì)量管理和質(zhì)量檢驗(yàn)是國家對藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品的最基本的要求。其目的在于防止事故，盡一切可能將差錯消滅在藥品制造完成以前。藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對生產(chǎn)藥品的原輔材料、中間產(chǎn)品、環(huán)境狀況、空氣潔凈度等級、水質(zhì)情況等都要進(jìn)行測試和監(jiān)控，同時藥品出廠前必須進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，符合法定標(biāo)準(zhǔn)后方可出廠銷售；為此，開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須建立能夠?qū)嵤┵|(zhì)量管理和質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，受企業(yè)負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，對藥品生產(chǎn)中的質(zhì)量管理方面所出現(xiàn)的問題能夠作出正確的判斷和處理。才能保證上市藥品的質(zhì)量符合國家標(biāo)準(zhǔn)。

為了完成上述職能，履行職責(zé)，要求人員必須具有相應(yīng)要求的素質(zhì)，必須經(jīng)過培訓(xùn)、考核，合格者方可上崗工作。同時還需要配備必要的測試儀器及設(shè)備，測試儀器及設(shè)備要符合《中華人民共和國計(jì)量法》的有關(guān)規(guī)定。

第四項(xiàng)為開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)要具有保證藥品質(zhì)量的規(guī)章制度。

開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)不僅要進(jìn)行硬件建設(shè)，同時要進(jìn)行相應(yīng)的軟件建設(shè)。建立健全規(guī)章制度，也就是要求下大力氣加強(qiáng)科學(xué)管理，使之真正起到保證藥品質(zhì)量的關(guān)鍵作用，從而體現(xiàn)硬件與軟件建設(shè)二者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

從我國國情看，藥品生產(chǎn)企業(yè)到目前為止，在軟件管理方面存在著較多的問題，例如基礎(chǔ)管理薄弱，規(guī)章制度不健全，執(zhí)行不力，監(jiān)督檢查不夠，往往流于形式；再加上部分不重視管理，致使管理中能產(chǎn)生的效益大量流失，因此亟待加強(qiáng)。

開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)必須重視和加強(qiáng)各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)全過程的管理，要制訂保證藥品質(zhì)量管理（包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等）各項(xiàng)規(guī)章制度，如工藝規(guī)程、驗(yàn)證規(guī)程；管理標(biāo)準(zhǔn)，如物料管理、留樣管理；各項(xiàng)衛(wèi)生要求等管理制度，并且做到實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)時都要有相應(yīng)的原始記錄和憑證，同時要加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，以求實(shí)效。

第九條　藥品生產(chǎn)企業(yè)必須按照國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)本法制定的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織生產(chǎn)。藥品監(jiān)督管理部門按照規(guī)定對藥品生產(chǎn)企業(yè)是否符合《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的要求進(jìn)行認(rèn)證；對認(rèn)證合格的，發(fā)給認(rèn)證證書。

《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的具體實(shí)施辦法、實(shí)施步驟由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定。

【釋義】本條是從法律角度明確一了實(shí)施《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》對于保證藥品質(zhì)量和實(shí)施規(guī)范，對于藥品生產(chǎn)企業(yè)生存發(fā)展的重要意義。本條規(guī)定《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)本法制定，同時提出藥品生產(chǎn)企業(yè)必須按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織生產(chǎn)。本條還明確規(guī)定藥品監(jiān)督管理部門按照規(guī)定對藥品生產(chǎn)企業(yè)是否符合《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的要求進(jìn)行認(rèn)證，對認(rèn)證合格的，由藥品監(jiān)督管理部門發(fā)給認(rèn)證證書?？紤]到我國藥品生產(chǎn)企業(yè)全面達(dá)到《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》要求，還需要一個過程，為此提出了《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》及其具體實(shí)施辦法、實(shí)施步驟由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定。

藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《GoodManufacturePractice》（英文縮寫GMP）是世界各國對藥品生產(chǎn)全過程監(jiān)督管理普遍采用的法定技術(shù)規(guī)范。GMP是20世紀(jì)70年代中期發(fā)達(dá)國家為保證藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理的需要而產(chǎn)生的，為世界衛(wèi)生組織向各國推薦采用的技術(shù)規(guī)范。監(jiān)督實(shí)施GMP是藥品監(jiān)督管理工作的重要內(nèi)容，是證藥品質(zhì)量和用藥安全有效的可靠措施。我國80年代初引進(jìn)了GMP概念，并于1988年由衛(wèi)生部頒布了第一個GMP，1992年衛(wèi)生部組織進(jìn)行了修訂，逐步開始在藥品生產(chǎn)中實(shí)施。

《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GMP）的內(nèi)容包括；人員、廠房、設(shè)備、衛(wèi)生條件、起始原料、生產(chǎn)操作、包裝和貼簽、質(zhì)量控制系統(tǒng)、自我檢查、銷售記錄、用戶意見和不良反應(yīng)報告等方面的要求。在硬件方面要有符合要求的環(huán)境、廠房（設(shè)備；在軟件方面要有可靠的生產(chǎn)工藝、嚴(yán)格的制度、完善的驗(yàn)證管理。GMP的基本點(diǎn)是：要保證生產(chǎn)藥品符合法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保證藥品質(zhì)量的均一性；防止生產(chǎn)中藥品的混批、混雜、污染和交叉污染。

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建了新的藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)--國家藥品監(jiān)督管理局（SDA）。國家藥品監(jiān)督管理局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣泛征求制藥企業(yè)意見，認(rèn)真吸取近二十年我國推行GMP的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合國情，實(shí)事求是地對1992年頒布的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》進(jìn)行了修訂，于1999年6月發(fā)布《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（1998年修訂）》（國家藥品監(jiān)督管理局第9號令）。

新修訂的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》參照了國際衛(wèi)生組織（WHO），以及美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家的GMP內(nèi)容，使我國GMP內(nèi)容歸納更科學(xué)合理、系統(tǒng)性強(qiáng)，初步引入QA、QC管理思路和增加驗(yàn)證內(nèi)容。特別是增加了對管理的要求，軟件部分條款增加，軟件內(nèi)容所占比重增大。概括起來是將GMP內(nèi)容劃分為基本原則和對不同類別藥品的特殊要求兩大部分，條理更加清晰，更便于操作。同時突出了驗(yàn)證工作在藥品生產(chǎn)和質(zhì)量管理中的重要意義，以更好地促進(jìn)GMP認(rèn)證工作的開展。

國家藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)全國藥品GMP認(rèn)證工作，對GMP檢查員進(jìn)行培訓(xùn)、考核和聘任。藥品認(rèn)證管理中心承辦GMP認(rèn)證的具體工作。申請藥品GMP認(rèn)證的藥品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)按規(guī)定填報《申請書》并報送有關(guān)資料。認(rèn)證中心按國家藥品監(jiān)督管理局要求組織專家進(jìn)行現(xiàn)場檢查。檢查合格并經(jīng)過國家藥品監(jiān)督管理局批準(zhǔn)后，由國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)給《藥品GMP證書》，證書有效期為5年。認(rèn)證不合格的企業(yè)，再次申請認(rèn)證應(yīng)與上次認(rèn)證申請時間間隔1年以上。

我國現(xiàn)有6000多家藥品生產(chǎn)企業(yè)，絕大多數(shù)未達(dá)到GMP要求，為保證藥品質(zhì)量、人民用藥安全，同時結(jié)合實(shí)際情況，積極穩(wěn)妥加快監(jiān)督實(shí)施藥品GMP，本法明確《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的具體實(shí)施辦法、實(shí)施步驟由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定。

國家藥品監(jiān)督管理局按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦等部門關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)［2000］16號）精神，對藥品生產(chǎn)企業(yè)按照劑型進(jìn)行分類，提出了分階段、限期推行《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，限期過后仍達(dá)不到規(guī)范要求的不準(zhǔn)生產(chǎn)的規(guī)定，已經(jīng)制定了部分藥品劑型實(shí)施GMP的工作規(guī)劃。

到2000年底，我國血液制品生產(chǎn)企業(yè)、藥品粉針劑生產(chǎn)企業(yè)，大容量注射劑生產(chǎn)企業(yè)以及近幾年新建的生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)全部按GMP組織生產(chǎn)。對達(dá)不到GMP要求的已經(jīng)責(zé)令停產(chǎn)。目前國家藥品監(jiān)督管理局已要求在“十五”期間我國藥品生產(chǎn)企業(yè)將全部按《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織生產(chǎn)。具體類別、劑型的實(shí)施時限將陸續(xù)公布。

為強(qiáng)制和鼓勵生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施GMP國家藥品監(jiān)督管理局還制定了一系列政策：

1．新開辦藥品生產(chǎn)企業(yè)（車間）必須先通過GMP認(rèn)證，方可申領(lǐng)《藥品生產(chǎn)許可證》或辦理有關(guān)變更手續(xù)。嚴(yán)格藥品生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入，控制低水平的重復(fù)建設(shè)。

2．通過藥品GMP認(rèn)證的企業(yè)（車間）可接受藥品的異地生產(chǎn)和委托加工。鼓勵通過GMP認(rèn)證的企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)能力，擴(kuò)大市場份額，以良好的產(chǎn)品占領(lǐng)市場。

3．申請仿制藥品的生產(chǎn)必須先通過GMP認(rèn)證后，才可受理藥品生產(chǎn)批準(zhǔn)文號的申請，以提高生產(chǎn)仿制藥品企業(yè)的準(zhǔn)入條件，限制低水平重復(fù)生產(chǎn)。

4．提前通過藥品GMP認(rèn)證企業(yè)（車間）的劑型可加快新藥審批程序。鼓勵質(zhì)量體系健全、產(chǎn)品質(zhì)量高的企業(yè)不斷研究、開發(fā)、生產(chǎn)新產(chǎn)品。

推行GMP是保證人民用藥安全有效的重要保證，可以從整體上提高我國制藥企業(yè)的素質(zhì)，也是配合經(jīng)濟(jì)部門調(diào)控、克服藥品生產(chǎn)低水平重復(fù)的重要措施。

第十條　除中藥飲片的炮制外，藥品必須按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)記錄必須完整準(zhǔn)確。藥品生產(chǎn)企業(yè)改變影響藥品質(zhì)量的生產(chǎn)工藝的，必須報原批準(zhǔn)部門審核批準(zhǔn)。

中藥飲片必須按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)炮制；國家藥品標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的，必須按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范炮制。省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門備案。

【釋義】本條是關(guān)于對藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品必須按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝進(jìn)行生產(chǎn)以及炮制中藥飲片必須按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)炮制或省、自治區(qū)、直轄市中藥飲片炮制規(guī)范炮制的規(guī)定。

第一款包括了兩個方面：

首先，明確了除中藥飲片的炮制外，藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品依據(jù)的法定標(biāo)準(zhǔn)和對生產(chǎn)記錄的要求。原法的第六條第一款規(guī)定：“藥品必須按照工藝規(guī)程進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)記錄必須完整準(zhǔn)確。”第一個問題是關(guān)于藥品生產(chǎn)依據(jù)的藥品標(biāo)準(zhǔn)問題。原法規(guī)定的藥品標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)（包括中華人民共和國藥典和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門頒發(fā)的藥品標(biāo)準(zhǔn)）和省、自治區(qū)、直轄市藥品標(biāo)準(zhǔn)，藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)已有國家標(biāo)準(zhǔn)或省、自治區(qū)、直轄市藥品標(biāo)準(zhǔn)的藥品，由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門核發(fā)批準(zhǔn)文號。這樣的規(guī)定，導(dǎo)致了同一藥品標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)有不同的藥品品種；同一藥品品種在不同地區(qū)有不同的藥品標(biāo)準(zhǔn)；有些地方為了保護(hù)地方利益，甚至降低地方標(biāo)準(zhǔn)審批生產(chǎn)藥品。這是造成目前我國藥品生產(chǎn)質(zhì)量低下、品種低水平重復(fù)生產(chǎn)較為嚴(yán)重的重要原因之一。同時，由于藥品標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使藥品檢驗(yàn)難以準(zhǔn)確把握標(biāo)準(zhǔn)，加大了藥品檢驗(yàn)的難度，從而給整個藥品生產(chǎn)的質(zhì)量控制工作以及藥品監(jiān)督管理工作增加了難度，也給不法分子以可乘之機(jī)。為了從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面，國家分別從1986年和1990年開展了中、西藥品地方標(biāo)準(zhǔn)整頓的工作，使藥品的品種、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一和提高，過渡到國家標(biāo)準(zhǔn)，使各省、自治區(qū)、直轄市藥品標(biāo)準(zhǔn)逐步取消，此項(xiàng)工作進(jìn)展順利、收效很好。因此，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)認(rèn)真研究后一致認(rèn)為：為解決藥品生產(chǎn)品種混亂和低水平重復(fù)問題，做到統(tǒng)一藥品審批、取消藥品地方標(biāo)準(zhǔn)，明確藥品生產(chǎn)必須統(tǒng)一按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)是必要的和迫切的。第二個問題是關(guān)于生產(chǎn)工藝規(guī)程問題。生產(chǎn)工藝是指規(guī)定為生產(chǎn)一定數(shù)量成品所需起始原料和包裝材料的質(zhì)量、數(shù)量，以及工藝、加工說明、注意事項(xiàng)，包括生產(chǎn)過程中控制的一個或一套文件。原法中只規(guī)定了“按照工藝規(guī)程進(jìn)行生產(chǎn)”，沒有規(guī)定藥品生產(chǎn)工藝規(guī)程的審批部門。在藥品生產(chǎn)的全過程中，生產(chǎn)工藝規(guī)程的合理性和可行性直接影響所生產(chǎn)藥品的質(zhì)量以及生產(chǎn)效率。因此，生產(chǎn)工藝規(guī)程是藥品生產(chǎn)諸多方面中的重要問題之一，藥品監(jiān)督管理部門為了保障人民用藥安全，必須嚴(yán)格掌握每個藥品生產(chǎn)企業(yè)、每個藥品品種的生產(chǎn)工藝規(guī)程，以便全面進(jìn)行管理。由于原法對此規(guī)定的不足，使藥品生產(chǎn)企業(yè)難以依法辦事、監(jiān)督管理部門難以依法行政。因此，本法在原法的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步明確：藥品必須按照國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的工藝規(guī)程進(jìn)行生產(chǎn)。這使得本條的規(guī)定更加符合依法監(jiān)督的實(shí)際，符合保證藥品質(zhì)量的要求。第三個問題是關(guān)于生產(chǎn)記錄的問題。藥品的生產(chǎn)過程直接決定藥品的質(zhì)量，因此藥品生產(chǎn)記錄只有完整準(zhǔn)確，才能真實(shí)反映藥品生產(chǎn)全過程的實(shí)際情況，使藥品生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)有效地受到監(jiān)督和控制。生產(chǎn)記錄的完整準(zhǔn)確，是藥品生產(chǎn)企業(yè)客觀記錄生產(chǎn)實(shí)際情況，同時也是企業(yè)保證生產(chǎn)藥品質(zhì)量、保護(hù)自身合法利益不受損害的重要措施。為了保證藥品質(zhì)量，保障人民用藥安全，本法明確了藥品生產(chǎn)企業(yè)必須按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》管理、組織生產(chǎn)。1999年6月18日國家藥品監(jiān)督管理局公布、1999年8月1日起施行的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（1998年修訂）中第八章文件第六十二條第二款對生產(chǎn)記錄的基本內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定。生產(chǎn)記錄作為藥品生產(chǎn)企業(yè)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)尤其重要。綜合考慮了該規(guī)定的重要性和必要性，因此這一問題的規(guī)定與原法保持不變。

其次，規(guī)定了藥品生產(chǎn)企業(yè)改變影響藥品質(zhì)量的生產(chǎn)工藝的，必須報原批準(zhǔn)部門審核批準(zhǔn)。此項(xiàng)內(nèi)容原法沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，有的藥品生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)為只要生產(chǎn)工藝規(guī)程的調(diào)整合理、有利于藥品生產(chǎn)就可以了，不需要報送監(jiān)督管理部門審核批準(zhǔn)。企業(yè)自行、隨意調(diào)整監(jiān)督管理部門已批準(zhǔn)的藥品生產(chǎn)工藝規(guī)程，致使生產(chǎn)藥品質(zhì)量受到影響的案件屢有發(fā)生。然而由于原法中沒有明確規(guī)定這一環(huán)節(jié)，在處理此類案件時，藥品監(jiān)督執(zhí)法部門的法律依據(jù)不足，給執(zhí)法監(jiān)督造成了困難。但是，因?yàn)樗幤飞a(chǎn)工藝規(guī)程包括了生產(chǎn)藥品的操作具體要求，如物料、中間產(chǎn)品、成品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)參數(shù)及儲存注意事項(xiàng)，物料平衡的計(jì)算方法等許多方面，如果每一個細(xì)小的改變都要求重新審批，則不切合實(shí)際需要。所以應(yīng)把對生產(chǎn)工藝的改變是否影響藥品質(zhì)量作為根本因素。因此，藥品生產(chǎn)企業(yè)改變影響藥品質(zhì)量的生產(chǎn)工藝的，必須報原批準(zhǔn)部門審核批準(zhǔn)。此處，明確為報原批準(zhǔn)部門審核批準(zhǔn)，是考慮到藥品生產(chǎn)工藝規(guī)程的多樣性和復(fù)雜性，便于監(jiān)督管理工作的順利開展。

第二款是關(guān)于明確中藥飲片炮制的法律規(guī)定。

這一條的規(guī)定充分體現(xiàn)了國家對中藥飲片管理的重視。原法的第六條第二款規(guī)定：“中藥飲片的炮制，必須符合《中華人民共和國藥典》或者省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門制定的《炮制規(guī)范》的規(guī)定?！笔紫龋瑥膶?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定本身上說，原法規(guī)定的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，法定標(biāo)準(zhǔn)的層次不清晰，給企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)法帶來了一定的困難。按照原法的規(guī)定，生產(chǎn)中藥材、中藥飲片一律不需要經(jīng)審批并取得批準(zhǔn)文號。對生產(chǎn)中藥材、中藥飲片完全放開，導(dǎo)致了中藥材、中藥飲片質(zhì)量不合格率長期普遍高居不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他藥品。這在一定程度上，損害了人民健康，并直接影響到中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。在藥品法修改過程中，對此有兩種意見，一種意見認(rèn)為：中藥飲片作為藥品中的一類，應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)管理，不斷提高，不能再停留在憑感官和經(jīng)驗(yàn)鑒別的水平。應(yīng)參照其他藥品的監(jiān)督管理方式，逐步與國際接軌，統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、核發(fā)批準(zhǔn)文號；另一種意見認(rèn)為：中藥飲片作為藥品中極其特殊的一類，也是最具中國傳統(tǒng)中醫(yī)藥學(xué)特色的代表，必須保留其地域特色，應(yīng)該尊重地方的用藥習(xí)慣、炮制方法等內(nèi)容。為了全面的加強(qiáng)對中藥飲片的監(jiān)督管理，使中藥飲片的質(zhì)量得到保障。在充分論證、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上認(rèn)為：中藥飲片普遍核發(fā)批準(zhǔn)文號難度太大、目前還不具備條件，也不符合實(shí)際情況，更不利于日常監(jiān)管。因此，必須分析每個品種的具體實(shí)際，本著實(shí)事求是、加強(qiáng)監(jiān)管的原則分階段、分品種逐步實(shí)施，對于條件成熟的中藥材、中藥飲片品種，由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院中醫(yī)藥管理部門確定公布實(shí)施批準(zhǔn)文號管理品種目錄，同時公布其國家藥品標(biāo)準(zhǔn)。對國家標(biāo)準(zhǔn)中沒有規(guī)定的中藥飲片品種，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定、修訂其炮制規(guī)范。其次，從監(jiān)督管理的主體上說，根據(jù)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門的事權(quán)劃分，省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定、修訂的炮制規(guī)范應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門備案，以便使國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門全面掌握全國的中藥飲片炮制及其規(guī)范的情況。

第十一條　生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料，必須符合藥用要求。

【釋義】本條是關(guān)于生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料必須符合藥用要求的規(guī)定。原法第七條規(guī)定：“生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料以及直接接觸藥品的容器和包裝材料，必須符合藥用要求?！?/p>

首先，區(qū)分生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料和直接接觸藥品的包裝材料和容器的不同含義。生產(chǎn)藥品所需的原料，廣義的理解，是指形成藥品的主要有效成份和制劑處方中包含的包括輔料在內(nèi)的各種初始物料；狹義地理解，是指該藥品發(fā)揮治療作用的有效成分或活性成分。輔料，按照本法第一百零二條的解釋含義，是指生產(chǎn)藥品和調(diào)配處方時所用的賦形劑和附加劑?？梢?，生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料都是直接組成藥品的物料部分。它們經(jīng)過加工。處理等一系列的生產(chǎn)過程，成為藥品成品，對藥品本身的治療作用以及藥品質(zhì)量均起著決定性的作用。與之不同，直接接觸藥品的容器和包裝材料，是用于包裝、存放藥品的材料和器物，材料本身不直接組成藥品本身，應(yīng)屬于藥品包裝的管理范疇。原法制定于20世紀(jì)80年代，受到當(dāng)時經(jīng)濟(jì)條件和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的制約，沒有細(xì)致區(qū)分此兩者屬不同的管理范疇，而是合二為一的在同一條款中，以相同的方法予以表述和規(guī)定。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，新的材料、新的技術(shù)、新的方法等一系列新的手段不斷應(yīng)用于藥品的包裝材料和容器。原法的規(guī)定，在實(shí)踐中已經(jīng)不利于藥品監(jiān)督管理。在處理具體違法案件時，藥品監(jiān)督管理部門有的按照本法關(guān)于生產(chǎn)管理的規(guī)定處罰，有的按照包裝管理的相關(guān)條款處罰，在某種程度上影響了藥品監(jiān)督管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。由于直接接觸藥品的包裝材料和容器對藥品質(zhì)量的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于不直接接觸藥品的一般包裝材料，而且作為完整商品的一個藥品，直接接觸藥品的包裝材料和容器也是藥品的一個重要組成部分。因此，本條該款中對直接接觸藥品的容器和包裝材料的內(nèi)容被轉(zhuǎn)列入第六章藥品包裝的管理之中，而且在表述上將“容器和包裝材料”更正為“包裝材料和容器”，使其意思表達(dá)更加準(zhǔn)確。關(guān)于對直接接觸藥品的包裝材料和容器的具體要求、審批主體等其他法律規(guī)定，詳見本法第五十二條的具體規(guī)定。

其次，關(guān)于規(guī)定藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)問題。在藥品管理法修改過程中圍繞著是否應(yīng)該細(xì)化本條內(nèi)容和表述方式，主要有兩種意見。一種意見認(rèn)為：應(yīng)該對相關(guān)規(guī)定予以細(xì)化，就其法定標(biāo)準(zhǔn)分別予以進(jìn)一步明確。這主要是考慮到藥品原料、輔料在整個藥品生產(chǎn)組成中的重要性和直接影響藥品質(zhì)量的程度。認(rèn)為應(yīng)將藥品的原料、輔料區(qū)分為屬于法律規(guī)定的“藥品”的監(jiān)督管理范疇和未列入“藥品”的監(jiān)督管理范疇兩大類。屬于“藥品”的監(jiān)督管理范疇的應(yīng)明確必須符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門按照標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行審批、核發(fā)藥品批準(zhǔn)文號。這種生產(chǎn)藥品所需的原料一般應(yīng)理解為原料藥，即構(gòu)成該藥品的有效成分和活性成分。對于未列入藥品監(jiān)督管理范疇的藥品原料、輔料，應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)行何種標(biāo)準(zhǔn)、由哪一部門制定其標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施。以便藥品生產(chǎn)企業(yè)具體執(zhí)行上做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范使用，確保生產(chǎn)藥品的質(zhì)量。這里所指的生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料應(yīng)理解為“生產(chǎn)藥品和調(diào)配處方時所用的賦型劑和附加劑”。另一種意見認(rèn)為：沒有必要細(xì)化原法的規(guī)定，原法的規(guī)定應(yīng)保持不變。首先，在藥品生產(chǎn)的具體實(shí)踐中，沒有因?yàn)樵▽ιa(chǎn)藥品的原料、輔料所執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的不夠細(xì)化而產(chǎn)生混亂。其次，《藥品管理法》作為藥品監(jiān)督管理的基本法，在規(guī)定上不宜過細(xì)，只需明確監(jiān)督管理的原則就可以了。目前在《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》、《新藥審批辦法》等一系列藥品監(jiān)督管理法規(guī)、文件中關(guān)于藥品原料、輔料的審批以及監(jiān)管已經(jīng)有了比較詳細(xì)的規(guī)定，而且法律依據(jù)較為充分、實(shí)施情況良好。例如：1999年6月18日國家藥品監(jiān)督管理局公布、1999年8月1日起施行的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（1998年修訂）中第五章物料第三十九條、第四十一條對藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)所用的物料（包括原料、輔料、包裝材料）的要求做出的基本規(guī)定比較明確。再次，藥品的原料、輔料本身是多種多樣的，在類別、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)上更具有復(fù)雜性、特異性，它們廣泛涉及化工、衛(wèi)生、中醫(yī)藥等多個行業(yè)以及監(jiān)督管理部門；而且隨著高新技術(shù)的不斷出現(xiàn)和應(yīng)用，藥品原料、輔料的使用也必然會出現(xiàn)更多新的情況，這些具體情況是目前難以預(yù)料的。而對于原料藥，本法第一百零二條已將其納入藥品監(jiān)督管理范疇；第四十八條第二款第五項(xiàng)規(guī)定“使用依照本法必須取得批準(zhǔn)文號而未取得批準(zhǔn)文號的原料藥生產(chǎn)的”藥品按假藥論處。

第十二條　藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對其生產(chǎn)的藥品進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)；不符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)或者不按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的中藥飲片炮制規(guī)范炮制的，不得出廠。

【釋義】本條是關(guān)于藥品生產(chǎn)企業(yè)對其生產(chǎn)的藥品負(fù)有質(zhì)量檢驗(yàn)責(zé)任的規(guī)定，并且規(guī)定質(zhì)量檢驗(yàn)的依據(jù)以及處理辦法。

原法第八條規(guī)定：“藥品出廠前必須經(jīng)過質(zhì)量檢驗(yàn)；不符合標(biāo)準(zhǔn)的，不得出廠?！?/p>

首先，原法規(guī)定了藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對其生產(chǎn)的藥品進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)。有一種意見認(rèn)為：藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的藥品必須達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是是否必須通過質(zhì)量檢驗(yàn)這種形式予以確認(rèn)，可以由藥品生產(chǎn)企業(yè)自行決定，法律可以不再做明確規(guī)定。這種意見是不可行的。本法第九條已經(jīng)明確規(guī)定藥品生產(chǎn)企業(yè)必須執(zhí)行《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，對藥品的生產(chǎn)全過程進(jìn)行管理和監(jiān)控，這也是目前世界各國為保證藥品質(zhì)量普遍采取的管理手段。1999年6月18日國家藥品監(jiān)督管理局公布、1999年8月1日起施行的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（1998年修訂）第十章質(zhì)量管理第七十四條藥品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量管理部門應(yīng)負(fù)責(zé)藥品生產(chǎn)全過程的質(zhì)量管理和檢驗(yàn)，受企業(yè)負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)。質(zhì)量管理部門應(yīng)配備一定數(shù)量的質(zhì)量管理和檢驗(yàn)人員，并有與藥品生產(chǎn)規(guī)模、品種、檢驗(yàn)要求相適應(yīng)的場所、儀器、設(shè)備?？梢姡凇端幤饭芾矸ā分忻鞔_規(guī)定藥品生產(chǎn)企業(yè)必須對其生產(chǎn)的藥品進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，正是給《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》等法規(guī)、文件中的相關(guān)規(guī)定提供法律依據(jù)。在藥品生產(chǎn)全過程的質(zhì)量管理中，質(zhì)量檢驗(yàn)作為能夠定性、定量的客觀分析手段而表達(dá)藥品本身的質(zhì)量水平和狀態(tài)，是目前國際上均普遍采用的、最具可比性的可靠方法。因此，明確藥品生產(chǎn)企業(yè)對其生產(chǎn)的藥品負(fù)有質(zhì)量檢驗(yàn)責(zé)任的規(guī)定是極其必要的。它既是藥品生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，也是企業(yè)用于保護(hù)自身合法權(quán)益重要措施。

其次，原法的規(guī)定明確了藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的藥品出廠前必須履行質(zhì)量檢驗(yàn)的義務(wù)，確保所生產(chǎn)的藥品符合標(biāo)準(zhǔn)；但是，沒有明確規(guī)定出質(zhì)量檢驗(yàn)的依據(jù)，即應(yīng)該符合什么標(biāo)準(zhǔn)？其中“不符合標(biāo)準(zhǔn)的，不得出廠。”的表述，其規(guī)定在意思表達(dá)上也不夠確切、完整。那么企業(yè)自行開展的質(zhì)量檢驗(yàn)應(yīng)明確以什么標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)呢？在藥品生產(chǎn)實(shí)際中，每個藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品的每一個品種基本都有企業(yè)自行制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一般都高于、嚴(yán)于該品種執(zhí)行的國家藥品標(biāo)準(zhǔn)，目的在于確保企業(yè)所生產(chǎn)藥品質(zhì)量在流通和使用領(lǐng)域完全達(dá)到國家要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。于是，討論修改本條的內(nèi)容時，一種意見認(rèn)為：企業(yè)為了自身的生存和發(fā)展，其控制藥品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)會高于國家藥品標(biāo)準(zhǔn)，所以再限定國家藥品標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)是否還有實(shí)際意義？討論的結(jié)果是肯定的，必須符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)。原因有三點(diǎn)：一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行是必要的。在實(shí)際工作中，藥品生產(chǎn)企業(yè)對所生產(chǎn)的藥品一般都能按規(guī)定進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)；然而同樣是進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，就其含義而論，是有區(qū)別的。有的按照藥品生產(chǎn)企業(yè)自身制定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)，有的按照法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之中的某一項(xiàng)目或某幾個項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，有的更是僅進(jìn)行簡單的檢查。這種情況使得藥品生產(chǎn)企業(yè)的全過程質(zhì)量管理不能落到實(shí)處，質(zhì)量檢驗(yàn)責(zé)任不明晰。同時，由于質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)的不統(tǒng)一，造成藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)的依據(jù)難以準(zhǔn)確把握，藥品監(jiān)督管理部門對企業(yè)的要求也不能做到法律依據(jù)充分，造成了在處理部分生產(chǎn)質(zhì)量責(zé)任事故時質(zhì)量責(zé)任難界定。二是國家逐步統(tǒng)一藥品審批、取消藥品地方標(biāo)準(zhǔn)的需要。本法第十條明確規(guī)定：“除中藥飲片的炮制外，藥品必須按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)記錄必須完整準(zhǔn)確。”所以，國家藥品標(biāo)準(zhǔn)是除中藥飲片炮制外的藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品的惟一法定依據(jù)。隨著地方藥品標(biāo)準(zhǔn)逐步被國家藥品標(biāo)準(zhǔn)取代，企業(yè)的質(zhì)量檢驗(yàn)也自然要隨之調(diào)整。而對于中藥飲片，既要有意識地逐步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又要尊重地方的用藥習(xí)慣、炮制方法等內(nèi)容，本著實(shí)事求是、加強(qiáng)監(jiān)管的原則分階段、分品種逐步實(shí)施，由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院中醫(yī)藥管理部門確定、公布實(shí)施批準(zhǔn)文號管理的中藥材、中藥飲片品種目錄。對國家標(biāo)準(zhǔn)中沒有規(guī)定的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定、修訂炮制規(guī)范。這一規(guī)定詳見本法第十條第二款、第三十一條第一款的具體規(guī)定。三是國家藥品標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、完整性，有利于藥品生產(chǎn)企業(yè)依法組織藥品生產(chǎn)和進(jìn)行藥品質(zhì)量控制工作。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一也有利于降低企業(yè)在掌握檢驗(yàn)技術(shù)以及提高檢驗(yàn)水平上的難度。而且，藥品質(zhì)量檢驗(yàn)的項(xiàng)目、方法、數(shù)據(jù)界限以及藥品標(biāo)準(zhǔn)品、對照品等均在國家藥品標(biāo)準(zhǔn)中有統(tǒng)一的規(guī)定，法定藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的藥品依照同一個藥品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)，這也充分體現(xiàn)了藥品質(zhì)量檢驗(yàn)的公平、公正和公開原則。因此，本法規(guī)定對藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)必須依據(jù)國家藥品標(biāo)準(zhǔn)、對不符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)或者不按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的中藥飲片炮制規(guī)范炮制的，不得出廠的規(guī)定是十分必要的。

第十三條　經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門或者國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，藥品生產(chǎn)企業(yè)可以接受委托生產(chǎn)藥品。

【釋義】本條是關(guān)于藥品生產(chǎn)企業(yè)可以接受委托生產(chǎn)藥品以及明確委托生產(chǎn)藥品的審批主體的規(guī)定。

委托生產(chǎn)藥品，是指持有藥品證明文件的委托方委托其他藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行藥品生產(chǎn)的行為。目前，按照國家藥品監(jiān)督管理局的規(guī)定，委托方應(yīng)當(dāng)是持有藥品證明文件的藥品生產(chǎn)企業(yè)，其委托生產(chǎn)的藥品批準(zhǔn)文號不變更，藥品質(zhì)量責(zé)任仍由藥品批準(zhǔn)文號擁有者承擔(dān)，委托生產(chǎn)的藥品由委托方銷售，接受委托生產(chǎn)藥品的藥品生產(chǎn)企業(yè)只負(fù)責(zé)按照委托方要求的藥品標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)藥品。這一新的藥品生產(chǎn)行為是原法中沒有涉及的，原法制定于20世紀(jì)80年代，受到當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件和社會發(fā)展水平的制約，國家不允許委托生產(chǎn)藥品。隨著改革開放與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要并考慮到與國際接軌，本法對藥品生產(chǎn)企業(yè)可以委托和接受委托生產(chǎn)藥品的問題做出了規(guī)定。本條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門或者國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，藥品生產(chǎn)企業(yè)可以接受委托生產(chǎn)藥品。

藥品生產(chǎn)企業(yè)接受委托生產(chǎn)藥品，這一行為目前在國際上已被普遍認(rèn)可和采納，而且也已經(jīng)被醫(yī)藥行業(yè)以外的各種生產(chǎn)行業(yè)所普遍認(rèn)可和采納。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析委托生產(chǎn)藥品的經(jīng)濟(jì)行為：對于接受委托的藥品生產(chǎn)企業(yè)，可以充分利用企業(yè)的生產(chǎn)資源、生產(chǎn)條件，促進(jìn)企業(yè)提高自身的生產(chǎn)水平和質(zhì)量管理水平，同時可以創(chuàng)造計(jì)劃外的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；對于委托方，可以在不喪失對藥品品種擁有權(quán)的前提下組織藥品的生產(chǎn)，這種行為既減少了投入或者縮短了企業(yè)投資回報期，又不降低生產(chǎn)藥品的質(zhì)量水平，同時企業(yè)不影響通過藥品銷售來取得經(jīng)濟(jì)效益。對于藥品監(jiān)督管理部門來講，如何面對這一新問題呢？委托生產(chǎn)藥品的行為是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，對此只能因勢利導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，為促進(jìn)我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展服務(wù)。我國現(xiàn)有藥品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)千個，藥品生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。許多藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)管理和生產(chǎn)管理水平低、品種科技含量不高。原法中沒有要求藥品生產(chǎn)企業(yè)必須執(zhí)行《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定。這是造成我國藥品生產(chǎn)企業(yè)長期處于低水平徘徊狀態(tài)的重要原因之一。它已經(jīng)不能適應(yīng)藥品生產(chǎn)的客觀實(shí)際。為了盡快提高我國藥品生產(chǎn)的整體水平、與國際市場接軌，進(jìn)一步規(guī)范對藥品生產(chǎn)的監(jiān)督管理，為了提高企業(yè)準(zhǔn)入條件，并從源頭上遏制藥品生產(chǎn)的低水平重復(fù)、保證藥品質(zhì)量、保障人民用藥安全，本法第九條明確藥品生產(chǎn)企業(yè)必須按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織生產(chǎn)，并規(guī)定對企業(yè)是否符合上述規(guī)范進(jìn)行認(rèn)證。并且分階段、分品種、分劑型的逐步實(shí)施。因此，就必然產(chǎn)生了兩類藥品生產(chǎn)企業(yè)：一類企業(yè)通過《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》認(rèn)證，另一類企業(yè)需要逐步改造或停產(chǎn)改造，才能通過《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》認(rèn)證。如何推動上述規(guī)范的實(shí)施和認(rèn)證工作呢？嚴(yán)格對委托和接受委托生產(chǎn)藥品的企業(yè)的資格審定就是一個重要措施。對于整個醫(yī)藥行業(yè)來講，委托生產(chǎn)藥品的出現(xiàn)是一種全行業(yè)生產(chǎn)資源的合理利用現(xiàn)象，有利于整個藥品行業(yè)的科技進(jìn)步和發(fā)展。同時也要防止因委托生產(chǎn)藥品打亂正常的藥品生產(chǎn)持續(xù)秩序或借以委托為名進(jìn)行違法藥品生產(chǎn)加工。因此國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)一步明確通過《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》認(rèn)證的車間才能接受委托生產(chǎn)與認(rèn)證范圍相應(yīng)的藥品，既有利于督促企業(yè)加快實(shí)施《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的進(jìn)程，又能使已通過《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》認(rèn)證的企業(yè)充分發(fā)揮生產(chǎn)優(yōu)勢、體現(xiàn)高水平質(zhì)量管理生產(chǎn)。

然而，如何規(guī)范藥品委托生產(chǎn)行為呢？由于藥品本身的特殊性和復(fù)雜性，以及全國藥品生產(chǎn)企業(yè)在各方面的差異，各級藥品監(jiān)督管理部門在對委托生產(chǎn)藥品行為的監(jiān)管上確實(shí)難度較大。藥品委托生產(chǎn)行為的審批和監(jiān)管環(huán)節(jié)就顯得更重要了。1999年10月，國家藥品監(jiān)督管理局印發(fā)了“關(guān)于藥品異地生產(chǎn)和委托加工有關(guān)規(guī)定的通知”（以下簡稱“通知”）?！巴ㄖ睂λ幤肺屑庸ぷ龀隽耸鶙l暫行規(guī)定，其中所指的“藥品委托加工”即是藥品委托生產(chǎn)，因?yàn)檫@種行為本身屬于藥品生產(chǎn)行為，所以本法規(guī)范名稱為：“委托生產(chǎn)藥品”?！巴ㄖ敝幸?guī)定委托生產(chǎn)藥品必須經(jīng)國家藥品監(jiān)督管理局審批；規(guī)定了委托生產(chǎn)的藥品的基本范圍以及所執(zhí)行的藥品標(biāo)準(zhǔn)范圍，并且規(guī)定原料藥、血液制品、菌疫苗制品不允許委托生產(chǎn)；委托生產(chǎn)的藥品不得低于原質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品處方等主要項(xiàng)目要與原藥品保持一致；規(guī)定委托生產(chǎn)藥品其包裝及標(biāo)簽上應(yīng)標(biāo)明委托雙方單位名稱、生產(chǎn)地點(diǎn)；規(guī)定了接受委托生產(chǎn)藥品的藥品生產(chǎn)企業(yè)的主體資格；規(guī)定了委托生產(chǎn)的審批管理程序、要求、審批時限、藥品檢驗(yàn)、委托關(guān)系解除等基本事項(xiàng)。貫徹落實(shí)“通知”的具體實(shí)踐證實(shí)了規(guī)范委托生產(chǎn)藥品行為的必要性和重要性，同時，證明“通知”是和本條規(guī)定相吻合的。因此，基于以上實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，堅(jiān)持國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門對藥品委托生產(chǎn)的審批權(quán)是必要的。從監(jiān)督管理的主體上說，由于執(zhí)法主體和管理體制的變化，國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門主管全國藥品監(jiān)督管理工作?？紤]到委托生產(chǎn)不宜過多、過濫，也必須統(tǒng)一嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定。因此，采取省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門初審、國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一批準(zhǔn)的方法是可行的，實(shí)踐證實(shí)也是合理的，為了提高審批的效能，在特殊條件下經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門也可以行使審批藥品生產(chǎn)企業(yè)接受委托生產(chǎn)藥品的權(quán)力。實(shí)踐中，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和與國際市場的不斷融合，委托生產(chǎn)藥品的情況也必將不斷增加和產(chǎn)生許多新的問題。為了防止混亂，更需要我們嚴(yán)格執(zhí)行本條關(guān)于委托生產(chǎn)藥品的審批規(guī)定。