介紹

從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。

 經(jīng)濟發(fā)展

城中村改造是21世紀中國市長們經(jīng)營城市的最大興趣。但城中村改造涉及到地方財政、開發(fā)商、村民三方激烈的利益博弈，所以具體形式多種多樣，各地創(chuàng)造了五花八門的經(jīng)驗，征地補償標準差異也相當懸殊。盡管村民對待城中村改造態(tài)度不一，但政府強勢推進的態(tài)勢十分明顯。城中村改造是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的重要組成部分。

北京城八區(qū)就有這類“城中村”231個，“城中村”已成為北京市公共安全隱患的突出地區(qū)。

去年9月 ,北京市市政府召開第61次市長辦公會議，研究并通過了整治“城中村”工作方案。會議決定北京市將利用奧運場館“瘦身”而節(jié)省下來的資金，加快全市社會環(huán)境和市政基礎設施建設，加快“城中村”的改造，實現(xiàn)“新北京、新奧運”的戰(zhàn)略構想。要從今年開始，用三年時間，對北京城近郊的“城中村”進行集中整治，改善市民居住環(huán)境，提升城市整體環(huán)境水平，加快首都現(xiàn)代化建設步伐，以整潔、優(yōu)美、和諧、有序的城市環(huán)境迎接2008奧運會 .受到了老百姓的熱烈歡迎和各界人士的廣泛關注.北京市的“城中村”主要分布在城市建成區(qū)的邊緣地帶和城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，這些地區(qū)城市化進程相對滯后，人口密度大，外來人員相對集中，違法建設、違章建筑和私搭亂建嚴重，市政基礎設施匱乏，房屋破舊，環(huán)境臟亂，社會管理混亂，城市公共安全隱患多。據(jù)統(tǒng)計，北京市的“城中村”大體分為兩類：第一類是指在建成區(qū)內(nèi)環(huán)境臟亂的城市角落。北京城八區(qū)約有這類的“城中村”231個 ,具體分布的區(qū)域為東城區(qū)4個，西城區(qū)3個，崇文區(qū)7個，海淀區(qū)70個，朝陽區(qū)57個，豐臺51個，石景山20個，宣武區(qū)19個?？傉嫉孛娣e1092公頃 ,建筑面積273.5萬平方米;第二類“城中村”主要是指規(guī)劃城區(qū)內(nèi)的行政村，大多分布在城鄉(xiāng)結合部，約有112個 ,占地面積 1.8萬公頃 ,建筑面積7221萬平方米。目前這兩類“城中村”均集中分布在北京的朝陽、海淀、豐臺三個區(qū)。另據(jù)首都社會治安綜合治理委員會辦公室統(tǒng)計，目前，僅朝陽、海淀、豐臺、石景山四個區(qū)，包括規(guī)劃城區(qū)外的地區(qū)就有“城中村”311處,居住人口71.5萬人，占地面積 9.5萬公頃，違章建筑11.9萬間，建筑面積193.6萬平米，違章建筑涉及常住人口3.8萬戶。目前，“城中村”已成為城市公共安全隱患的突出地區(qū)。“城中村”是城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種不和諧現(xiàn)象。從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。“城中村”問題已成為困擾北京城市化進程的“痼疾”。是北京城市規(guī)劃、建設和管理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的必然結果。若不從根本上解決，“城中村”的惡性循環(huán)還將持續(xù)下去，今后“城中村”改造任務將越來越重，成本將越來越高。因此，市長辦公會議決定，北京要下決心盡快改造“城中村”,將用三年時間先對建成市區(qū)內(nèi)的231個“城中村”展開集中整治，首先要拆除奧運場館周邊及四環(huán)路以內(nèi)的171個“城中村”，其余的60個“城中村”將在2008年以后繼續(xù)完成。北京市通過整治“城中村”，要拆遷居民33935戶，撤銷路邊集貿(mào)市場85個，拆除違法建設1100多萬平方米，新增綠化面積1197萬多平方米，新建道路395萬平方米，25處文物古跡周邊環(huán)境得到治理。于是，“城中村”這個一度被遺忘的城市角落，開始成為人們關注的熱點。許多占據(jù)著城市黃金地段的城中村的大規(guī)模改造，引起了各界的廣泛關注。

表現(xiàn)特征

"城中村”具有農(nóng)村和城市雙重特征，是城市化進程中的歷史產(chǎn)物。今后北京城市建設不斷發(fā)展，還要在郊區(qū)建設更多新城和職能中心，使更多地區(qū)成為新的“城中村”，因此改造“城中村”將是一個漫長的歷史過程，是一項長期工作，并不是改造完了這231個“城中村”，就徹底完成任務了。因此研究如何改造“城中村”也是一項長期的歷史任務。必須給予高度重視。城市化進程的加快，使一些處于城鄉(xiāng)結合部的村莊，融入城區(qū)，成為“城中有村，村里有城，村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”的地區(qū)，嚴重地阻礙了城市精神文明建設的普及與發(fā)展;不利于城市整體規(guī)劃和建設。“城中村”在從鄉(xiāng)村向城市轉變過程中，因土地、戶籍、人口等多方面均屬城鄉(xiāng)二元管理體制，沒有完全納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，其發(fā)展有很大的自發(fā)性和盲目性，在生產(chǎn)方式、生活方式、景觀建設等各方面仍保留濃厚的農(nóng)民特征，因而影響了城市基礎設施布局，乃至城市整體規(guī)劃的實施。“城中村”的長期存在，已經(jīng)成為我國很多城市發(fā)展面臨的一個難題。大量的“城中村”存在于都市之中，給城市建設和管理帶來很大的負面影響，而改造“城中村”的難度極大，如何改造“城中村”，是全國幾乎所有城市都正在面臨的重大課題。深圳、廣州、福州、南昌、天津、青島、太原、西安等很多城市在改造“城中村”過程中都碰到了很多問題，也積累了不少經(jīng)驗教訓。那么，北京改造“城中村”應該怎樣搞呢?當前，由于國家拆遷政策和土地政策的調(diào)整，居民和農(nóng)民產(chǎn)權意識和維權意識的提高，拆遷、征地難度非常大。而“城中村”大都建筑密度很高，外來人口多，很多村民沒有工作，很多還是靠出租違章建筑為生。不同“城中村”的房屋土地產(chǎn)權混亂，土地和宅基地城鎮(zhèn)產(chǎn)權和農(nóng)民產(chǎn)權都有。很多“城中村”還保留著鄉(xiāng)、村行政建制，還有很多農(nóng)民集體企業(yè)財產(chǎn)，是當?shù)剞r(nóng)民賴以為生的生存基礎，處理這些財產(chǎn)，解決安置農(nóng)民就業(yè)問題更是巨大的難題。這些都給“城中村”的改造增加了很多困難。因此改造“城中村”必須因地制宜，要堅持“一區(qū)一策、一村一案”的做法。在統(tǒng)一制定政策前提下，區(qū)別不同情況，確定不同的改造方式，堅持維護村民合法權益的原則。維護集體經(jīng)濟和村民的合法權益，提升村民的生活質(zhì)量，是“城中村”改造成敗的關鍵。在這次的“城中村”整治工作中，市政府決定全市要區(qū)別不同情況采取相關政策：對征地未建形成的“城中村”，凡土地閑置不滿兩年的，責成土地使用者限期開工，逾期不建的，收回土地使用權;土地閑置滿兩年的，由原批準機關依法撤銷其項目建設用地規(guī)劃許可證，無償收回土地，進入市政府土地儲備。對因開發(fā)甩項形成的“城中村”，限期由開發(fā)商解決，確有困難的政府可給予一定的補貼，已經(jīng)形成無主的“城中村”，由市、區(qū)政府出資拆除。對城市建設遺留下來、又沒有危改和開發(fā)項目的破舊建筑形成的“城中村”，由市、區(qū)政府共同解決。堅持規(guī)劃先行，將“城中村”改造納入規(guī)劃修編范疇，并按輕重緩急制定不同的解決對策和科學的改造計劃，加快整體規(guī)劃和開發(fā)建設。在具體做法上，現(xiàn)在“城中村”表現(xiàn)的形態(tài)有以下幾種，應根據(jù)不同形態(tài)的“城中村”采取不同的改造方式：

第一種、位于城市建成區(qū)內(nèi)，早已沒有農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)用地，早已改成街道辦事處、居委會城鎮(zhèn)管理，撤消了鄉(xiāng)、村行政建制，已經(jīng)沒有農(nóng)民集體財產(chǎn)和宅基地產(chǎn)權的地區(qū)。這類地區(qū)實際上等同于城市的危舊房改造區(qū)，適用城鎮(zhèn)房屋、土地、居民拆遷管理辦法?？梢圆捎贸善脑煳Ｅf房的有關政策。但對其中的民工外來人口應該妥善安置，不能采取一律無償轟走的辦法。因為這些地區(qū)是外來人口的集中居住區(qū)，是低收入人群住得起能夠棲身的少數(shù)地區(qū)，而這些低收入民工是對北京的經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻的，不能歧視他們，讓他們流離失所。城市化進程就是大批農(nóng)民進入城市能夠世世代代生存下去，徹底轉變?yōu)槌鞘芯用?，可以享受城市現(xiàn)代生活。但前提是農(nóng)民進城能夠就業(yè)居住，有生活基礎。留美華人學者文貫中先生曾寫過一篇文章《“城市化”無法避免“貧民窟”》指出：正是因為存在貧民窟，才使得城市特別有活力。貧民窟的存在，使得城市擴大的成本特別低，包容性特別強。貧民窟房租低廉，同為天涯淪落人的鄰居對新來者多相濡以沫，抱有多一層的同情和照顧，使新移民比較容易找到安身立命之地。生活在貧民窟的大部分新移民一二代之后，便融入主流社會。這不但發(fā)生在美國的紐約和芝加哥，也發(fā)生在中國的香港、北京和上海。北京的浙江村當年一片臟亂差，經(jīng)過十幾年的資本積累和改造，現(xiàn)已成為充滿活力的商廈群。美國的市長們十分精明，知道城市的發(fā)展離不開新移民的不斷涌入，所以不但允許貧民窟的存在，而且相互之間展開爭奪人口的斗爭。而中國的市長們則把貧民窟看成是城市的瘡疤，會影響自己的形象和政績，千方百計要驅趕和強行拆毀。貧民窟確實不美觀，治安差，但貧窮并不是農(nóng)民自己的罪錯，不能讓他們富起來，也住進高樓大廈才是政府官員的過失。如果真想加速城市化，則應該正視貧民窟的存在，甚至允許在一段時間內(nèi)有所擴大，以大大降低城市化的成本，從而大大加快中國城市化進程，使中國最大限度地從城市化的積聚效應中獲益。因此在改造“城中村”過程中，妥善安置外來人口，讓他們有能夠繼續(xù)安身立命的廉租屋，是一個重要問題。

第二種：村內(nèi)已沒有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，村內(nèi)已無農(nóng)民集體財產(chǎn)。雖然一些村已將農(nóng)村村委會改為城市型居民委員會，農(nóng)民也已農(nóng)轉非，成為城鎮(zhèn)人口，但農(nóng)民宅基地還未被征為國有，宅基地和房屋產(chǎn)權還是農(nóng)民產(chǎn)權。對這些農(nóng)民宅基地和房屋仍應按征用農(nóng)民土地給予足夠的補償，拆遷房屋則可結合拆遷城鎮(zhèn)私房和農(nóng)民房的政策區(qū)別不同情況，制定相關補償政策，妥善安置農(nóng)民。特別是對無業(yè)、無生活來源的農(nóng)轉非人員，要建立相應社會保障制度。

第三種：“城中村”現(xiàn)有土地產(chǎn)權還屬于農(nóng)村集體所有，村民以非農(nóng)收入為主。土地已經(jīng)全部或大部份被國家征用，雖然村中農(nóng)民已全部轉為城市戶口，但農(nóng)民宅基地還未被征為國有，其土地本質(zhì)仍未發(fā)生變化，這部分“村”至今仍然還是“村建制”，實行村的管理方式。甚至還有不少農(nóng)民集體財產(chǎn)和村辦企業(yè)經(jīng)濟實體。良好的區(qū)位條件和低廉的建設成本使“城中村”出租房屋比率相當高，房屋出租加上村里的分紅收入，可以使村民們過上相當富裕的物質(zhì)生活，有些村民的平均生活水準甚至已遠遠超過城市居民，很多農(nóng)民也已有自己的企業(yè)，主要從事一些初級飲食娛樂、交通運輸、建筑業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品和蔬菜零售等行業(yè)，或是以房屋租賃為主收職業(yè)。這些地區(qū)的改造難度最大。市場經(jīng)濟使政府已不能像過去那樣解決農(nóng)民就業(yè)問題，貨幣安置又很難達到農(nóng)民滿意。因此這些地方不宜強行將村內(nèi)土地征用為城鎮(zhèn)國有土地，農(nóng)民原有集體企業(yè)財產(chǎn)可以仍歸農(nóng)民所有，可以改組為集體所有制的商貿(mào)公司，人口就地消化，就業(yè)就地解決，土地產(chǎn)權性質(zhì)不變，仍歸集體所有。對需要占用的土地，還可以用土地入股或出租的方式，年年有收入 ,以保證征地居民的生活來源。

第四種：還有部分耕地 ,仍是鄉(xiāng)政府、村委會建制。還有不少人是農(nóng)民戶口。農(nóng)牧種植業(yè)仍占一定比重的村落。這樣的地區(qū)改造時，農(nóng)民轉為城市戶口，鄉(xiāng)政府改組為街道辦事處、村委會改組為居委會，但土地產(chǎn)權和經(jīng)濟組織形式可以不變。原村集體所有財產(chǎn)、土地可以改組為農(nóng)工貿(mào)股份公司，人員就業(yè)由農(nóng)工貿(mào)股份公司就地解決，成為公司職員。可以用發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的辦法，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)。如：工廠化無土栽培高檔蔬菜、花卉;觀光旅游農(nóng)業(yè);種植果園、藥草;開展鴕鳥、孔雀、錦雞、麋鹿等珍稀動物養(yǎng)殖;發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品深加工及不影響城市景觀和環(huán)境的其它農(nóng)工貿(mào)產(chǎn)業(yè)，以使農(nóng)民能利用原有土地資源，熟悉的工作技能就能融入城市生活。用都市農(nóng)業(yè)改造“城中村”是成本最低，效果最好的改造辦法。

這次準備改造的231個“城中村”主要是第一、二種，今后則會轉向第三、四種。我們要有充分的思想準備，對不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案”，按不同情況把每一個“城中村”都改造好。既改變了城市面貌，又使當?shù)鼐用袷芤?，得到妥善安置?/p>

但無論哪種改造方式，“城中村”改造都必須是由政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)一規(guī)劃，政府統(tǒng)一負責土地一級開發(fā)征地拆遷和市政配套工程建設，除了原已批給開發(fā)商的土地外，基本上盡量不采取商業(yè)開發(fā)形式，以避免造成很多后遺癥和遺留問題。應該調(diào)動當?shù)鼐用竦姆e極性，爭取采用政府搞規(guī)劃設計，完成市政管線道路，適當補貼，居民組織住房合作社自己建房的辦法進行改造。建成的房子產(chǎn)權歸居民自己，余房可以出租出售，以減少矛盾和改造難度。總之，“城中村”的改造是一件好事，也是一件難事。需要集思廣益，群策群力，調(diào)動各方面的積極性，妥善解決各方面的利益沖突，才能把這件好事辦好

“城中村”另外一種情況：在城市化過程中，由于城市化速度快速推進，但城市建設相對落后，特別是對外來人口管理跟不上，引發(fā)了所謂“城中村”現(xiàn)象，即是指城市郊區(qū)出現(xiàn)的已經(jīng)轉變?yōu)橐詮氖鹿ど虡I(yè)為主的村落。這里是外來人口的主要居住區(qū)，生活與生產(chǎn)設施比較簡陋，治安狀況較差，成為城市進一步發(fā)展的隱患。