在2010年3月的十一屆全國人大三次會議期間，有多名代表提出集中反映房地產(chǎn)行業(yè)問題的議案，對此，我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及相關(guān)部門正組織力量積極開展系列法律修訂工作。涉及房屋拆遷、房屋質(zhì)量、住宅配套、住房保障、住房公積金等方面，其中有的法律法規(guī)已經(jīng)形成修改草案征求意見稿。

基本住房保障法-簡介

最近，從全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會獲悉，在2010年3月的十一屆全國人大三次會議期間，有多名代表提出集中反映房地產(chǎn)行業(yè)問題的議案，對此，中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及相關(guān)部門正組織力量積極開展系列法律修訂工作。涉及房屋拆遷、房屋質(zhì)量、住宅配套、住房保障、住房公積金等方面，其中有的法律法規(guī)已經(jīng)形成修改草案征求意見稿。

在2010年3月的十一屆全國人大三次會議期間，有193名人大代表在6個議案中提出，中國現(xiàn)行有關(guān)住房保障制度的規(guī)定大都屬于政策性規(guī)定，存在隨意性和不穩(wěn)定性。目前市場化商品房制度無法滿足中低收入家庭的住房需求。建議加快住房保障法立法進(jìn)程，建立完善的住房保障體系和法律制度。

全國人大常委會日前表決通過了全國人大財經(jīng)委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第三次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告。目前，意見稿正在征求各方意見，并進(jìn)行修改和完善。

對此，全國人大財經(jīng)委員會建議在法律起草過程中，認(rèn)真研究吸收議案具體意見。 報告附件透露，針對這些議案，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，《住房保障法》的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2010年立法計劃，并已形成基本《住房保障法》征求意見稿。該稿規(guī)定了城鎮(zhèn)基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式，保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)與管理，住房租賃補(bǔ)貼，土地、財政、稅收與金融支持，基本住房保障的組織落實(shí)，農(nóng)村住房保障制度。

據(jù)了解，住建部保障司討論定稿后，還需經(jīng)過住建部法規(guī)司、國務(wù)院法制辦、人大財經(jīng)委，最終形成草案才能提交全國人大。如無意外，有望在2013年前出臺。

基本住房保障法-草案

草案分為總則、住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、保障性住房、住房租賃補(bǔ)貼、住房公積金、農(nóng)村基本住房保障、金融和財稅支持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任及附則等10章。

基本住房保障法-制定背景

住房保障漸進(jìn)

2008年10月，《住房保障法》作為“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”，被納入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。此后，住建部住房保障司在2009年初表示，將在年內(nèi)提出住房保障法立法框架，形成初稿。直到2010年3月，內(nèi)部討論稿新鮮出爐。但清華大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心副教授王洪亮坦言，目前的草案遠(yuǎn)非一部完善的法案，有關(guān)一些基礎(chǔ)性問題,如市場體系之外的政策性住房供應(yīng)、分配制度如何構(gòu)建、這套制度又將保障哪些人等，爭議仍非常激烈。

《住房保障法》起草小組專家成員、清華大學(xué)法學(xué)院副院長申衛(wèi)星告訴《中國投資》，這是一部沒有參照物的法律。其他國家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都沒有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一個問題，即什么叫基本住房保障，住房保障的范圍有多大以及該如何保護(hù)不同人群的權(quán)利。因此，綜合各國經(jīng)驗(yàn)，中國將住房保障理解為政府主導(dǎo)，以投資或提供優(yōu)惠政策等形式，為單純依靠市場無法解決住房問題的人群提供住房的政策,屬于社會福利制度。

另外,應(yīng)該怎樣確定保障標(biāo)準(zhǔn)，是按照住房困難程度、收入,還是其他標(biāo)準(zhǔn)。對于保障到什么程度，人群怎么區(qū)分，交通位置和設(shè)施配套，住房質(zhì)量如何，都要進(jìn)行具體把握和保障。如果規(guī)定不清，仍會流于形式。嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出制度設(shè)計始終是個難題，如何能做到使幫助真正需要保障的人，需要一套完整的標(biāo)準(zhǔn)控制。目前起草的法律考慮設(shè)立騙取保障房資格的罪名，類似于刑法上的詐騙罪，但在量刑情節(jié)上存在差別。保障層建設(shè)資金來源也成為立法難點(diǎn)，其中涉及政府能不能基于建設(shè)保障性住房的目的使用公積金，配租和配售的比例和平衡等以及如何吸收社會資金來從事保障性住房建設(shè)、控制盈利目標(biāo)的問題。

這些都是目前急需努力和突破的方向。這部法律不可能當(dāng)即解決所有問題，覆蓋所有有需要人群，只能結(jié)合地方狀況和房價水平，分步驟分階段地逐步解決問題。其實(shí),1998年住房制度全面改革以前，中國一直延續(xù)著政府提供住房的傳統(tǒng)。政府或單位投資建房、并無償或低價分配的“福利分房”制度隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長漸行漸難，這種“大鍋飯”式的分配模式日益暴露出供應(yīng)不足和分配不公的嚴(yán)重問題。再追溯到1980年，中國城鎮(zhèn)的住房制度改革前后經(jīng)歷試點(diǎn)售房、提租補(bǔ)貼、以售帶租等階段,終于在1998年全面駛上市場化道路。改革思路是打破行政供給格局，以住房私有化、市場化來解決供給短缺。此后，中國的住房市場得到長足發(fā)展。至2008年末,城鎮(zhèn)實(shí)有住房總量已達(dá)124億平方米。

然而，土地價格飆升，屢屢突破老百姓心理承受極限的高房價成為市場化一路高歌猛進(jìn)的戰(zhàn)利品。中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長陳國強(qiáng)分析，目前中國的中低收入者，占到了全體居民的70%-80%,而他們中的絕大多數(shù)都買不起房。為了彌補(bǔ)市場化改革對中低收入階層解決住房問題帶來的沖擊,政府于1998年推出了廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房兩項(xiàng)制度。前者是指由政府投資建房低租金出租，后者由政府提供優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商承建并低價出售。它們與住房公積金制度一并搭建起中國住房保障基本制度的最初框架，此后又增加了由政府限價出售的限價房及仍在探索中的公共租賃房。

可是，無論是針對特困家庭和低收入困難群體的廉租房，還是面向城鎮(zhèn)中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)適用房，地方政府缺乏政策執(zhí)行動力，供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。如2009年初，北京市政策房申請達(dá)10.45萬戶，而這年北京可以提供搖號配售的經(jīng)適房源僅有約3.2萬套，可提供的限價房房源約2.3萬套。為爭奪有限的保障房資源，分配過程中的不公現(xiàn)象屢見不鮮。武漢經(jīng)適房“6連號事件”揭開了經(jīng)適房申報中“隱形腐敗”的面紗。而退出機(jī)制的不完善，更令不少投機(jī)者利用政策的模糊性，倒賣保障房。同時，當(dāng)前與各項(xiàng)制度相關(guān)的政策文件，法律層級低，且缺乏追責(zé)條款，政策執(zhí)行混亂。在中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易研究所學(xué)者姜雪梅看來，對住房保障立法，可以“加強(qiáng)已有政策的剛性，為各項(xiàng)政策措施提供法律保障。

“政府在推進(jìn)住房保障政策過程中要循序漸進(jìn)，但要將其作為一項(xiàng)持續(xù)和長期的基本職責(zé)，《住房保障法》一旦出臺，將為政策的實(shí)施和落實(shí)提供基本的保障”，中國房地產(chǎn)市場已進(jìn)入穩(wěn)定勻速的增長期。此前保增長的房地產(chǎn)政策效應(yīng)明顯，但這些政策都屬于短期政策，可逐步加強(qiáng)房地產(chǎn)長期制度建設(shè)，防止市場短期內(nèi)大起大落。

廣覆蓋 保基本

住房保障是在全社會范圍內(nèi)，通過政府財政對住房進(jìn)行調(diào)節(jié)，屬于社會公平福利性質(zhì),和以往的“福利分房”有著本質(zhì)不同。而人們關(guān)注的焦點(diǎn)在于，能夠享受住房調(diào)節(jié)的人群究竟應(yīng)該有多大，在一些行業(yè)專家看來，以往的住房保障制度雖然已經(jīng)初具形態(tài)，但保障范圍過窄，現(xiàn)有保障房極度緊缺，也與此有關(guān)。國務(wù)院1998年出臺的房改綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革,加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號,下稱23號文件)，確定了“最低收入家庭購買廉租房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”的原則，并明確“經(jīng)濟(jì)適用房是住房供應(yīng)的主體”。

但到2003年,國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號，下稱18號文件),23號文件中有關(guān)“經(jīng)濟(jì)適用房是住房供應(yīng)的主體”改為“經(jīng)濟(jì)適用房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，由此各地政府逐步開始對購買經(jīng)濟(jì)適用房人群的資格進(jìn)行嚴(yán)格限制，供應(yīng)量也一再緊縮。最終，中國形成了以廉租住房保障低收入人群為主、經(jīng)濟(jì)適用房等其他保障形式為輔的架構(gòu)，據(jù)專家分析，滿足前述保障房條件要求的人群不到總數(shù)2.5%。

由此，草案起草之初的最大爭論即在于，住房保障究竟是大保障，還是小保障?

一種觀點(diǎn)是僅保障低收入人群。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士后周威表示，“應(yīng)該把廉租房制度法制化,先解決好低收入人群的住房問題”。

另一種觀點(diǎn),則提倡把農(nóng)民工、新畢業(yè)的大學(xué)生、普通中等收入水平家庭乃至農(nóng)村困難家庭的住房問題均納入保障體系，徹底解決包括“夾心層”在內(nèi)的各層次人群住房需求問題。據(jù)參與法案起草的專家透露，草案最終采取了“廣覆蓋、?；尽钡脑瓌t。草案對現(xiàn)有制度的保障范圍進(jìn)行了微調(diào)，增加了農(nóng)村住房保障的內(nèi)容。草案在第6章單列“農(nóng)村基本住房保障”，第1次將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、居住在危房中的特困戶納入制度保障中。

不過,和之前的政策格局不同，草案明確指出應(yīng)建立多層次的住房保障體系，這與1998年23號文的精神一脈相承。清華大學(xué)法學(xué)院副院長申衛(wèi)星在接受記者采訪時介紹，草案希望盡可能覆蓋廣泛的收入群體，而不單單是少部分人受益。草案中廉租房、經(jīng)適房、公租房3類政策房并行，住房公積金制度照搬入法，“比較貧困的階層以廉租房方式解決，條件稍好者以經(jīng)濟(jì)適用房方式解決，條件更好的可以購買限價房，條件再好的以住房公積金方式來保障”，在此前接受《中國投資》專訪時，住建部保障司司長候淅珉表達(dá)了這樣的思路。草案為避免分配不公，還更加細(xì)化了保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。同時提出，建立經(jīng)濟(jì)適用房承購人與政府“共有產(chǎn)權(quán)”的制度。

資金助力保障落實(shí)

針對買不起房的群體不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象，中國住房市場最主要的問題不是供給不足，而是不應(yīng)將所有需求都推給市場解決。“當(dāng)前房價嚴(yán)重背離價值，泡沫高企，要所有人通過市場來解決住房，是根本不可能的”。中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為，目前住房保障體系的核心問題在于如何發(fā)展面向中等收入群體的經(jīng)濟(jì)適用房及公共租賃房，他認(rèn)為有效增加供應(yīng)量，可以根本性地緩解目前住房市場供需錯配的尖銳矛盾。針對目前政府以建設(shè)廉租房為主的保障思路,唐鈞認(rèn)為，廉租房的比例不宜過高，大面積建廉租房，很可能形成貧民窟，并造成設(shè)計好的退出制度起不到作用。新加坡的住房保障制度非常值得中國借鑒。在當(dāng)?shù)?特別富有的居民約占總戶數(shù)的3%，這批人從房地產(chǎn)市場直接購買住房。建房時政府收取高額土地出讓金，對業(yè)主每年征收高額物業(yè)稅。

重要的是，80%的中等收入居民都可以購買由“建屋發(fā)展局”(HDB)提供的平價住房。其中，月總收入在800-5000新元的家庭可購買租屋，月總收入在5000-8000新元的家庭可購買檔次較高的公寓。

其余17%的低收入居民，分為困難戶和特困戶，各占8.5%。對前者,通過政府補(bǔ)貼，每戶可購買一套60-70平方米的便宜舊房居住，對特困戶則租給每套42平方米左右的廉租屋，每月象征性收取十幾新元的房租。如此分層級實(shí)施，在寸土寸金的新加坡實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部副部長林家彬在此前接受媒體采訪時也認(rèn)為，《住房保障法》應(yīng)該把存在住房問題的人群都納入保障，分層次建立體系。這要求政府發(fā)揮更大的作用，然而，在現(xiàn)行體制下，土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)，基本歸地方政府所有。結(jié)果便導(dǎo)致地方政府在飛漲的房價中，通過土地收益和各類稅費(fèi)獲益，卻又缺乏足夠的動力修建保障房。2009年10月28日,全國人大常委會公布《關(guān)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研報告》。調(diào)查顯示,在中央預(yù)算安排的重大公共投資項(xiàng)目中，保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至該年8月底，僅完成投資394.9億元，完成率為23.6%。

不過，在陳國強(qiáng)看來，政府角色的定位，不是靠1部住房保障法能夠矯正的。即使在法律出臺后，執(zhí)行層面問題仍需詳細(xì)配套政策解決。

針對這一情況，這一背景。草案明確了保障性住房建設(shè)的資金來源以及政府在住房保障方面的責(zé)任?？h級以上各級政府將承擔(dān)重要職責(zé)。保障性住房建設(shè)的支出必須納入預(yù)算，地方政府需編制規(guī)劃并將其納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)部門需提供稅收優(yōu)惠和用地支持。對于政府責(zé)任的落實(shí)，草案特別設(shè)計“監(jiān)督管理”一章。提出發(fā)展改革、財政、稅收、金融等部門對保障性住房的相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督，包括投資的完成情況、資金管理使用情況、用地供應(yīng)情況等各個方面。同時,草案擬建立考評機(jī)制，保障房的建設(shè)情況，將直接影響相關(guān)負(fù)責(zé)人的“政績”。

基本住房保障法-目的

一、適度擴(kuò)大住房保障范圍，關(guān)注“夾心層”住房保障

當(dāng)前中國廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度覆蓋面明顯偏小，一些符合條件的最低收入家庭不能及時得到保障。因此，應(yīng)較快擴(kuò)大廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的覆蓋范圍，其中廉租房覆蓋面宜逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民的5%左右;經(jīng)濟(jì)適用房宜覆蓋全部中低收入家庭(中等偏下收入、低收入、最低收入家庭)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的保障水平也應(yīng)該相應(yīng)提高。

“夾心層”是指購買經(jīng)濟(jì)適用住房困難，又不符合進(jìn)入政府廉租住房條件的城鎮(zhèn)居民群體，這是一個很龐大的群體，其比例約占城鎮(zhèn)居民的60%左右，雖然隨著城鎮(zhèn)居民生活水平的不斷提高，這一群體會發(fā)生較大變化，但仍不失為城鎮(zhèn)居民的主體。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房絕對價格基本滿足中等收入家庭和部分中低收入家庭的需求，但由于廉租房的供給只有1%左右，必然出現(xiàn)既不夠條件租廉租房，又買不起經(jīng)濟(jì)適用房的“夾心層”，這一部分人只能租用經(jīng)濟(jì)適用房，但現(xiàn)行的政策并沒有租用經(jīng)濟(jì)適用房的機(jī)制。另一方面，隨著商品房價格的上漲，又將出現(xiàn)一批買不起商品房，但又“排不上隊(duì)、搶不著號”的等待購買經(jīng)濟(jì)適用房的“夾心層”，住宅市場的結(jié)構(gòu)性矛盾將愈加復(fù)雜化。解決城鎮(zhèn)居民“夾心層”住房問題，應(yīng)重點(diǎn)通過提供住房使用權(quán)的方式來解決。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，適時推出“可支付租賃住房”，是一種切實(shí)可行的解決途徑。這種方案的實(shí)施，一般需要委托有關(guān)機(jī)構(gòu)(公房管理部門)或組建中低收入家庭購、租住房中心收購符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)、價格適中、戶型較小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房配對作為中低價位租售房源，既町向居民提供價格相對低廉的住房，又可按規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)出租給廉租對象。其中，所購房屋交易主體應(yīng)享受契稅減免的優(yōu)惠政策。盡快建立經(jīng)濟(jì)適用房租賃市場，加緊出臺相關(guān)政策規(guī)定，積極引導(dǎo)合理、適度消費(fèi)，形成一部分人購買、一部分人租用的經(jīng)濟(jì)適用房供銷格局，形成合理的租售結(jié)構(gòu)，滿足一部分既買不起經(jīng)濟(jì)適用房，又不具備租用廉租房條件的居民。

二、建立和完善住房保障制度的進(jìn)入、退出機(jī)制

任何一套體制的完善，莫不需要退出機(jī)制，資本市場如是，住宅保障體系也得如此。制度需要“亡羊補(bǔ)牢”，而不能“聽天由命”。經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)有一個科學(xué)的退出機(jī)制，才能保證資源的有效流動性。目前的經(jīng)濟(jì)適用房一旦買到，就終身擁有，這樣制度是不合理的。缺乏退出機(jī)制使增量經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)成為一個無底洞。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，居民的可支配收入水平快速提高，比如，1998年第一批買經(jīng)濟(jì)適用房的許多年輕人現(xiàn)在都進(jìn)入了高收入階層，再如一些剛參加工作就購買了經(jīng)濟(jì)適用房的年輕人和一些新興行業(yè)的從業(yè)人員，在不太長的時間內(nèi)，收入變化可能會很大，這些人在曾經(jīng)享受了國家的優(yōu)惠政策，又購買了商品房，還可以將經(jīng)濟(jì)適用房出賣或出租進(jìn)行投資，從而加劇經(jīng)濟(jì)適用房的供需矛盾和社會的不公平。所以經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該是可進(jìn)可出的，對有限資源進(jìn)行有效配置，進(jìn)行一種動態(tài)的管理和分配。

經(jīng)濟(jì)適用房制度沒有適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭在收入提高后如果不符合資格條件，或由于家庭人口出現(xiàn)變化，如子女成人后單獨(dú)居住或者結(jié)婚后另立門戶，享受的保障住房或者退出或者應(yīng)相應(yīng)減小面積，但由于缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制而無法操作。即使有退出機(jī)制的規(guī)定，如實(shí)物配租形式的廉租房，其退出機(jī)制也往往很難操作和執(zhí)行。因此，一旦享受了經(jīng)濟(jì)適用房或?qū)嵨锱渥庑问降牧夥?，就形成了既得利益，造成福利固化。住房保障資源未能用在最需要的低收入居民身上，導(dǎo)致保障制度成效降低。

因此，要盡快建立經(jīng)濟(jì)適用房的“退出機(jī)制”，從根本上抑制經(jīng)濟(jì)適用房的過度消費(fèi)。各地房地產(chǎn)管理和社會保障部門成立專門的機(jī)構(gòu)(也可成立聯(lián)合機(jī)構(gòu))，對申請保障型住房居民的收入作嚴(yán)格的審核，在此基礎(chǔ)上，不同的收入分別納入不同的保障供應(yīng)范圍;應(yīng)實(shí)行一種動態(tài)管理制度，居民收入發(fā)生變化，保障措施也相應(yīng)變化。經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)上，政府應(yīng)該嚴(yán)格審查供應(yīng)對象，可以考慮對合格的供應(yīng)對象發(fā)《準(zhǔn)購證》或《準(zhǔn)租證》，取得《準(zhǔn)購證》或《準(zhǔn)租證》的家庭，可持證購買或租用一套經(jīng)濟(jì)適用住房。要科學(xué)劃分家庭收入線標(biāo)準(zhǔn)：不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際收入水平，進(jìn)行定量分類，同時根據(jù)當(dāng)年的商品房價水平，計算經(jīng)濟(jì)使用房的不同層次的家庭收入線。要完善經(jīng)濟(jì)適用房購房人的收入跟蹤監(jiān)測制度，設(shè)定退出條件，完善公示制度，提高工作透明度，加大違法處罰力度，建立誠信體系。經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為政府投資為主的建設(shè)方式，住戶出售經(jīng)濟(jì)適用房，應(yīng)該統(tǒng)一由政府收購，形成經(jīng)濟(jì)適用房閉路循環(huán)的模式，切斷與市場商品房交易活動之間的聯(lián)系。要盡快調(diào)整政策，提高經(jīng)濟(jì)適用房的購買群體的限制條件，使經(jīng)濟(jì)適用房真正適合中低收入家庭和低收入家庭的消費(fèi)。

三、拓寬住房保障資金融資渠道

建立以政府主導(dǎo)的住房保障制度，穩(wěn)定的資金來源是關(guān)鍵。發(fā)達(dá)的住房金融為發(fā)達(dá)國家建設(shè)住房保障制度創(chuàng)造了條件。一方面，發(fā)達(dá)的住房金融為公共住房政策創(chuàng)造了寬松的外部環(huán)境，使住房保障制度得以在較有利的條件下實(shí)施;另一方面，發(fā)達(dá)的住房金融本身就是參與住房保障制度的重要內(nèi)容。美國的住房金融事業(yè)非常完善，是以住房抵押貸款為核心的公共住房金融政策模式。住房抵押貸款是以住房這種不動產(chǎn)作為償還債務(wù)的擔(dān)保獲得貸款的借貸行為。在美國購買住房一般首期比例為房款的20%，余下的80%運(yùn)用貸款解決，還款期限最高可達(dá)40年，以15年和30年最為常見。香港則采取了由政府擔(dān)保住房貸款的辦法。其具體做法是政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)對購房者進(jìn)行資信調(diào)查、審核，然后給予最高貸款額實(shí)行擔(dān)保。經(jīng)此擔(dān)保，購房者只需相當(dāng)住房售價的5% ，就可得到銀行提供的全部住房抵押貸款，這樣就可大大刺激中低收入家庭的住房需求。

隨著中國住房制度改革的全面推進(jìn)，發(fā)展住房金融已成為啟動住房消費(fèi)的重要問題，關(guān)系到住房保障制度的建立。住房保障屬于公共產(chǎn)品，其資金安排應(yīng)該出自財政。而我國過去各地住房保障的支出大多偏低，尚未有穩(wěn)定的財政資金預(yù)算渠道，住房保障資金供給的不穩(wěn)定和數(shù)量少就從根本上決定了目前我國住房保障制度的覆蓋面難以提高，導(dǎo)致了住房保障供給的不穩(wěn)定和不可持續(xù)。

應(yīng)加強(qiáng)財政支持力度，增強(qiáng)對中低收入家庭住房消費(fèi)的扶持力度。財政補(bǔ)貼是提高中低收人人群的消費(fèi)能力的重要手段。當(dāng)前補(bǔ)貼模式分為兩種，一種是對住房供給方進(jìn)行補(bǔ)貼(俗稱“磚頭補(bǔ)貼”即把錢補(bǔ)貼給承建房地產(chǎn)商同時限制房屋銷售價格)，一種是對住房需求方進(jìn)行補(bǔ)貼(俗稱“人頭補(bǔ)貼”即直接把錢補(bǔ)貼給消費(fèi)者，提高其購買力)?！按u頭補(bǔ)貼”和“人頭補(bǔ)貼”兩種政策的適用前提和促進(jìn)市場消費(fèi)的作用不盡相同，根本區(qū)別在于政府介入住房市場的角度和政府住房補(bǔ)貼的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在“磚頭補(bǔ)貼” 中，財政補(bǔ)貼直接投向生產(chǎn)者，在銷售得以實(shí)現(xiàn)的前提下，通過生產(chǎn)者的供給行為間接地傳遞給消費(fèi)者，其缺陷是：政府必須縝密安排投資計劃，并對分配辦法和市場流通實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，這就構(gòu)成了政府對住房市場的直接干預(yù)，而政府過分介入住房市場勢必有悖于住房商品化、市場化的改革目標(biāo);為使接受財政補(bǔ)貼的住房建設(shè)者能夠按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建房，政府要付出巨大的監(jiān)督成本，同時，監(jiān)督不力的案例也經(jīng)常發(fā)生。與“磚頭補(bǔ)貼” 相比較，“人頭補(bǔ)貼” 是對消費(fèi)者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，是一種更優(yōu)的政策選擇，其優(yōu)越性在于：能夠避免對住房市場的直接干預(yù);財政補(bǔ)貼的作用直接到達(dá)需要補(bǔ)貼的人頭，并全部轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者的福利滿足，而不會在住房建設(shè)階段產(chǎn)生效益流失或被生產(chǎn)者所占有：政府不需要付出巨額的監(jiān)督成本，提高了政府的市場調(diào)控效率;能充分地鼓勵居民自置住房。我國構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下住房保障制度時，應(yīng)考慮本國國情，審時度勢，抓住機(jī)遇，注重“人頭補(bǔ)貼” 手段的運(yùn)用，設(shè)計適宜的公共住房政策模式。我國可以嘗試在地方財力可承受的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)磚頭補(bǔ)貼與人頭補(bǔ)貼的結(jié)合，并最終專向人頭補(bǔ)貼，避免間接補(bǔ)貼的不必要損失，提高中低收人群體的自主選擇能力。應(yīng)該注意的是，人頭補(bǔ)貼的順利進(jìn)行是以嚴(yán)格的資格審查為基礎(chǔ)的，我國資格審查制度還亟待提高。

應(yīng)建立規(guī)范的城市基本住房專項(xiàng)資金，在住房公積金增值部分、土地出讓金純收入的一定比例(目前要求為5%)以外，還應(yīng)該規(guī)定由相應(yīng)級別的財政預(yù)算保底。同時，結(jié)合中國的實(shí)際情況，可以考慮建立支持中低收入居民購房的抵押貸款擔(dān)保制度。從其他國家的實(shí)踐看，由政府出資組建住房貸款擔(dān)保公司，給符合條件的居民提供住房貸款擔(dān)保，不僅可以降低首付比例(首付比例可以降低到10%以下)，而且可以大幅度降低貸款利率(利率可以為同時期一般貸款利率的一半)、可以大大提高居民購房的能力。目前，中國部分城市也建立了住房貸款擔(dān)保公司，但由于缺乏政策定位，還沒有能夠發(fā)揮政策金融的作用。國家可以在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，明確其市場定位，增加政策扶持力度。

可以考慮建立專門的住宅政策性銀行，集中各類政策性資金，用于支持公共住宅建設(shè)。除了政府財政注資、允許發(fā)行住宅儲蓄債券之外，還可以通過法規(guī)形式把各類公共住宅出租出售收入、地方土地出讓金的固定比例，用于增加住宅政策性銀行資金。在對住宅供給的金融支持方面，既可以對地方廉租房等公共住宅建設(shè)提供優(yōu)惠貸款支持，也可對符合條件的個人自建住宅予以融資便利。除了財政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例的歸集資金、社會捐贈等多渠道、多形式的資金籌措機(jī)制外，可鼓勵民營房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)廉租住房，這在香港、新加坡等房地產(chǎn)較為成熟的地區(qū)已經(jīng)有過很多的成功案例。

另外，要想方設(shè)法創(chuàng)新金融服務(wù)，為群眾購房融資提供方便。目前群眾購房融資主要通過公積金貸款和商業(yè)按揭貸款兩個途徑，貸款額度依據(jù)的是收入水平和年齡，存在著制度上的“嫌貧愛富”傾向，中低收入家庭和年齡較大人群購房時無法得到大額貸款。為了解決這個問題，可利用現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)和有些金融企業(yè)轉(zhuǎn)軌之機(jī)，組建住房信貸銀行，創(chuàng)建先存后貸、以存定貸的住房信貸制度，并積極探索與住房公積金、商業(yè)按揭貸款相結(jié)合的多元化融資產(chǎn)品，主要為中低收入者購買90平方米以下住房提供貸款?？梢岳没鹦问健＠绯闪ｉT的廉租房信托投資基金，以未來的出租收入作為現(xiàn)金流保障?？梢栽试S合適的信托公司開展公共住宅信托業(yè)務(wù)，以公共住宅出租出售收入為收益保障，既為廣大投資者提供一個風(fēng)險較小、收益穩(wěn)定的投資品種，也能為公共住宅建設(shè)聚集廣泛的社會資金?？梢钥紤]利用資產(chǎn)證券化，包括對公共住宅建設(shè)貸款的證券化、對中低收入者的政策性住房抵押貸款的證券化等，充分發(fā)揮住房金融的支持作用，使更多需要幫助的人享受到最大限度的資金支持。

四、加強(qiáng)住房保障制度的法律保障

住房保障制度作為一項(xiàng)重要的社會政策，需要有效的法律支持。發(fā)達(dá)國家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，反映在不同時期的住房法規(guī)中。這些國家根據(jù)不同歷史階段的各自國情，有針對性地通過法律明確了發(fā)展住房保障制度的目標(biāo)，并隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和宏觀政策的變更而適時調(diào)整，使住房保障制度不斷得到完善。而不同形式的法律法規(guī)在建設(shè)住房保障制度方面起到了不可替代的作用，為公共住房政策的實(shí)施提供了法律依據(jù)和保障。

在住房保障方面，美國最具特色的是通過立法保障來實(shí)施各項(xiàng)措施。為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，美國在20世紀(jì)30年代，頒布實(shí)施了《住房法》。而后先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應(yīng)的規(guī)定，對住房保障政策的制定實(shí)施提供制度保證。其中《住房法》，規(guī)定要為低收入家庭修建公共住房制定長遠(yuǎn)計劃;《國民住宅法》要求由政府提供低息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅;《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，規(guī)定在10年內(nèi)為低收入家庭提供600萬套政府補(bǔ)助住房。美國家庭收入未達(dá)到所在地區(qū)家庭平均收入80%者，均可以申請住房補(bǔ)貼。新加坡20世紀(jì)60年代公布并實(shí)施了《新加坡建屋與發(fā)展法令》，明確了政府發(fā)展住房的目標(biāo)、方針、政策，確立了專門的法定機(jī)構(gòu)行使政府組屋建設(shè)、分配和管理的職能，同時政府還頒布了許多相關(guān)的條例，比如《建屋局法》、《特別物產(chǎn)法》等，通過立法確定了解決居民住房問題的大政方針，為“居者有其屋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了法律基石。第二次世界大戰(zhàn)后，日本住宅短缺達(dá)420萬戶，約2000萬人無房可住，占到當(dāng)時總?cè)丝诘?/4。日本政府為了緩解住宅短缺問題，先后于1950年制定了《住宅金融公庫法》、1951年制定了《公營住宅法》、1955年制定了《日本住宅公團(tuán)法》。此后日本政府又陸續(xù)地制定了一系列相關(guān)法規(guī)，通過建立健全住宅消費(fèi)保障的法規(guī)，使得日本住房保障制度逐步走向正軌，不同程度地滿足了不同階層的住房需要。我國在上個世紀(jì)80年代末就已提出制訂《住宅法》，但由于當(dāng)時房改工作尚未塵埃落定，立法條件暫不具備。城市基本住房保障制度是我國住房制度的一個重要組成部分，涉及眾多城鎮(zhèn)居民家庭的基本生活條件保障，應(yīng)該以立法的形式確立其地位，規(guī)范其運(yùn)作，也增強(qiáng)對各級政府的約束。因此，中國應(yīng)盡快出臺相關(guān)法規(guī)，為住房保障政策實(shí)施提供法律支持。建議優(yōu)先考慮出臺《住房保障條例》，從立法上規(guī)定住房保障的對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立，以及對違法違規(guī)行為的懲處措施等，待時機(jī)進(jìn)一步成熟后再開展《住宅法》立法工作?！蹲≌ā穼ψ≌慕ㄔO(shè)、消費(fèi)、分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，確定政府在住房市場的責(zé)任和義務(wù)，明確政府在住房市場的角色，對住房制度改革的目標(biāo)和行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，使得住房保障制度具有剛性，確保其運(yùn)作目標(biāo)得以逐步實(shí)現(xiàn)。從長期看，一部立法層面較高的《住宅法》出臺，不僅是住房保障的客觀要求，也是住房市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的要求。

基本住房保障法-必要性

住房保障法的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2010年立法計劃，并已形成基本住房保障法征求意見稿。

早在2008年11月，保障房領(lǐng)域的立法工作就已取得進(jìn)展，以“住房保障法”的名義列入十一屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，住建部住房保障司負(fù)責(zé)該法的起草工作。

現(xiàn)在，中國即將出爐基本住房保障法，不僅是跟國際接軌，也是體現(xiàn)住房不僅是商品，更重要的是人的最起碼的必需品和最基本的權(quán)利之一!

住房保障的立法，總的來說是大勢所趨，也是人心所向，但是，住房保障問題想通過立法了之，或立法后問題就迎刃而解尚待考量。諸如，婦女兒童權(quán)益保障法，就業(yè)保障法，等等等等，難道這些保障類法律的早已出臺就會把現(xiàn)在婦女兒童或者就業(yè)的系列難題和諧解決了嗎?沒有啊，現(xiàn)在的形勢反而愈演愈烈!

言歸正傳，讓我們再來說說中國的基本住房保障法的事情，已形成的基本住房保障法征求意見稿規(guī)定了城鎮(zhèn)基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式，保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)與管理，住房租賃補(bǔ)貼，土地、財政、稅收與金融支持，基本住房保障的組織落實(shí)，農(nóng)村住房保障制度。目前，意見稿正在征求各方意見，并進(jìn)行修改和完善。

這里的基本住房保障主要是針對城鎮(zhèn)的，但也沒有忽略農(nóng)村，尚且基本全面，但是，地方政府的積極性和執(zhí)行力尚待觀察，老百姓想擁有住房產(chǎn)權(quán)而不是租賃權(quán)的觀念尚待改變，租售并舉的措施不僅需要變革思想，還需真的落實(shí)到位。

英國自1890年制定《工人階級住宅法》以來，制定了大量的法律、法規(guī)來規(guī)范公共住房的運(yùn)作以及保障中低收入階層和特殊群體的住房;美國政府在吸收英國等歐洲國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，采取了一系列住房保障措施：低收入階層住房租金信用政策，發(fā)放住房券，建設(shè)老人住宅等，《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，并禁止在購買和租用房屋時的種族歧視，被認(rèn)為是“20世紀(jì)第一個公平住房法令”;新加坡于1960年成立了房屋發(fā)展局，專門負(fù)責(zé)住宅建設(shè)的計劃安排、施工建設(shè)和使用管理，80%以上的居民住在政府公屋里;日本1951年頒布的《公營住宅法》至今已修改了14次，最后一次修改于2007年5月完成，但是該法“以低廉房租向住房困難的低收入者提供住宅”的宗旨始終未變。

基本住房保障法-主要亮點(diǎn)

針對暴露出的問題，此次起草的住房保障法有何完善與對策?起草小組專家成員、清華大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心副教授王洪亮從覆蓋范圍、產(chǎn)權(quán)共有、政府問責(zé)、城鄉(xiāng)差別等方面介紹了其中的幾大亮點(diǎn)。

王洪亮對新華社記者說，目前起草的住房保障法“涉及所有人群，通過比例協(xié)調(diào)來有彈性地滿足不同人群的需要?！蓖鹾榱琳f，這部住房保障法草稿從法律框架上涉及社會上的每個人，并力圖將夾心層涵蓋進(jìn)來，但保障方式不一定是給予住房，而是可能通過其他形式來提高支付能力。

通過共有產(chǎn)權(quán)來壓縮牟利者的利潤空間，惠及真正需要保障的人，是此次立法的一大亮點(diǎn)。共有產(chǎn)權(quán)是指出資的地方政府和保障對象共同擁有經(jīng)濟(jì)適用住房的產(chǎn)權(quán)，共有產(chǎn)權(quán)的房屋在5年后可以上市出售，出售后的資金按出資比例進(jìn)行分配。

如果政府按比例享有經(jīng)適房的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)適房上市時就要按比例將利潤分配給政府，這樣會擠壓獲利空間，從而抑制違規(guī)購買經(jīng)適房的現(xiàn)象。對此陳國強(qiáng)也表示，這不僅有利于地方政府的資金籌措與可持續(xù)投入，也利于低收入家庭以有限資金解決住房問題。

另一亮點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)政府問責(zé)，也就是說，各級政府如對住房保障不力，將被追究法律責(zé)任。王洪亮介紹說，其中的具體要求包括，政府要落實(shí)土地、建設(shè)和預(yù)算等規(guī)劃;在政府工作報告上單獨(dú)列出，以形成壓力;在理論上要劃定比例;還要對負(fù)責(zé)人采取問責(zé)制等。

陳國強(qiáng)表示，住房市場已形成比較完整的利益驅(qū)動機(jī)制，要讓政府拿出寶貴的土地和財政資金，投入保障性住房建設(shè)，對于地方政府而言缺乏基本動力。制定住房保障法，能在很大程度上解決這一遺留問題。對于地方政府而言，落實(shí)住房保障政策將成為其基本職責(zé)，“這是抓住了問題的要害。”陳國強(qiáng)說。

王洪亮還表示，城鄉(xiāng)差別也是此次立法力圖突破的問題?！拔覀兿Ｍ艽蚱瞥青l(xiāng)差別，即使在短期的立法規(guī)劃內(nèi)不能明確這一點(diǎn)，也要保留一個空間和口子。不能說住房保障法就是保障城市居民的權(quán)利，否則就應(yīng)該更名為城市住房保障法了?！?/p>

基本住房保障法-立法面臨的難題

基本住房保障法在起草過程中也遇到了一些難題，具體體現(xiàn)在五個方面：

首先，這部法律沒有參照物。其他國家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都沒有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一個問題，即什么叫基本住房保障，住房保障的范圍有多大;以及該如何保護(hù)不同人群的權(quán)利。

其次，應(yīng)該怎樣確定保障標(biāo)準(zhǔn)，是按照住房困難程度、收入，還是其他標(biāo)準(zhǔn)。對于保障到什么程度，人群怎么區(qū)分，交通位置和設(shè)施配套、住房質(zhì)量如何，都要進(jìn)行具體把握和保障。如果規(guī)定不清，仍會流于形式。

第三，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出，做到使配置給真正需要保障的人，這始終是個難題。目前起草的法律考慮設(shè)立騙取保障房資格的罪名，類似于刑法上的詐騙罪，但在量刑情節(jié)上存在差別。

第四是關(guān)于保障方式的問題，其中涉及政府能不能基于建設(shè)保障性住房的目的去用公積金，配租和配售的比例和平衡等。最后，是關(guān)于如何吸收社會資金來從事保障性住房建設(shè)、控制盈利目標(biāo)的問題。

這些都是目前急需努力和突破的方向。這部法律不可能當(dāng)即解決所有問題，覆蓋所有有需要人群，只能結(jié)合地方狀況和房價水平，分步驟分階段地逐步解決問題。

政府在推進(jìn)住房保障政策過程中要循序漸進(jìn)，但要將其作為一項(xiàng)持續(xù)和長期的基本職責(zé)，住房保障法一旦出臺，將為政策的實(shí)施和落實(shí)提供基本的保障。

基本住房保障法-回應(yīng)

住房保障

代表議案：193名代表提出議案，中國現(xiàn)行有關(guān)住房保障制度的規(guī)定大都屬于政策性規(guī)定，存在隨意性和不穩(wěn)定性。目前，市場化商品房制度無法滿足中低收入家庭的住房需求。建議加快住房保障立法進(jìn)程，建立完善的住房保障體系和法律制度。

部門回應(yīng)：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部認(rèn)為，住房保障法的起草已經(jīng)列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2010立法計劃，并已經(jīng)形成基本住房保障法征求意見稿。該稿規(guī)定了城鎮(zhèn)基本住房保障的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式，保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)和管理，住房租賃補(bǔ)貼，土地、財政、稅收與金融支持，基本住房保障的組織落實(shí)，農(nóng)村住房保障制度。目前，正在征求各方意見，對征求意見稿進(jìn)行修改、完善。

房屋質(zhì)量

代表議案：30名代表提出，為保護(hù)公民房屋質(zhì)量和房屋財產(chǎn)安全，建議制定房屋質(zhì)量法，明確制定房屋質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，建立房屋質(zhì)量風(fēng)險基金，明確對開發(fā)商和建筑承包商刑事責(zé)任的追究制度，對住房和建設(shè)管理部門進(jìn)行行政問責(zé)等。

部門回應(yīng)：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部認(rèn)為，房屋是中國公民最重要的財產(chǎn)，住房質(zhì)量問題是重要的民生問題，目前規(guī)范房屋質(zhì)量的法律法規(guī)主要是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，今后需要進(jìn)一步完善城市房地產(chǎn)管理法、工程建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)法律法規(guī)或法律文件。

住宅配套

代表議案：36名代表提出，目前新建住宅小區(qū)在教育配套設(shè)施上存在責(zé)任主體缺失、政府與開發(fā)商相互推諉等問題，建議制定新建小區(qū)教育配套建設(shè)與交付使用法，落實(shí)教育配套設(shè)施的資金來源、責(zé)任主體，明確配套學(xué)校應(yīng)當(dāng)與住宅區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用等規(guī)定。

部門回應(yīng)：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部認(rèn)為，關(guān)于新建小區(qū)教育配套建設(shè)責(zé)任主體等問題，正在擬定的城市房地產(chǎn)管理法修改征求意見稿中已經(jīng)有了規(guī)定，比如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、出讓合同、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，明確配套設(shè)施的種類、規(guī)模、交付使用時間。該部將進(jìn)一步研究代表議案內(nèi)容，同時加強(qiáng)與國土、規(guī)劃、財政、教育等主管部門的協(xié)調(diào)配合，盡快解決議案中所提到的問題。

住房公積金

代表議案：31名代表提出，隨著住房體制改革不斷深化，我國已經(jīng)出臺一系列有關(guān)住房公積金的規(guī)范性文件和規(guī)定，建議制定住房公積金管理法，明確由國家設(shè)立住房公積金管理總局負(fù)責(zé)全國的住房公積金管理工作，健全監(jiān)督機(jī)制，明確住房公積金歸集繳存管理，完善住房公積金提取和使用等。

部門回應(yīng)：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部認(rèn)為，當(dāng)前實(shí)施的《住房公積金管理?xiàng)l例》確實(shí)存在多頭管理、追繳使用體制不健全、行政執(zhí)法難度大等問題，需要加以修改完善。該條例制定已經(jīng)列入2010年國務(wù)院立法工作計劃，目前已經(jīng)成立專門的修法小組，擬在草案中進(jìn)一步明確住房公積金制度的功能定位、住房公積金制度覆蓋范圍、住房公積金管理體制、風(fēng)險控制和監(jiān)管機(jī)制等。

基本住房保障法-評論

住房消費(fèi)具有強(qiáng)烈的“外部性”，單純靠市場來配置住房資源不可避免地會存在“市場失靈”，公民住房權(quán)利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導(dǎo)政府在住房事業(yè)發(fā)展方向上，從過去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重維護(hù)每個人的居住水平底線，而后者是建立社會公平公正和解決民生問題必不可少的組成部分。

2010年“兩會”期間，關(guān)于《基本住房保障法》的立法進(jìn)展工作再度成了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。社會各界對《基本住房保障法》或更高一層面的《住宅法》等待已久，而政府有關(guān)部門對住宅問題的專門立法也一直給以高度重視。據(jù)有關(guān)資料，早在1983年時建設(shè)部就開始研究《住宅法》，并已形成初步草案，但時至今日，《住宅法》研究開展了27年后仍沒有出臺，可見其復(fù)雜性和艱巨性。

發(fā)達(dá)國家多有專門的住宅法律體系

幾乎每個發(fā)達(dá)國家都對住宅有專門的法律體系。以美國為例，1934年美國制定第一部住房法案，即《臨時住房法案》，以解決大危機(jī)時期失業(yè)人口的住房問題。 1937年，該法案進(jìn)一步補(bǔ)充為《國家住房法》，規(guī)定聯(lián)邦政府出資，由地方政府負(fù)責(zé)建造廉價而衛(wèi)生、合符標(biāo)準(zhǔn)的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜魯門時期的《全國可承受住房法》正式明確美國政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。此后，1968年約翰遜政府通過《住房與城市發(fā)展法》，1970年尼克松政府通過《緊急住宅融資法案》和1974年頒布《住房和社區(qū)發(fā)展法》，1987年里根政府頒布《無家可歸者資助法》，1990 年布什政府頒布《國民可承受住宅法》，形成了一套嚴(yán)密的住宅法律體系。

日本在二戰(zhàn)后解決國民住房短缺問題也是從提供法律制度支持做起，先后制定了《住房金融庫法》(1950年)、《公營住宅法》(1951年)、《住宅公團(tuán)法》(1955年)、《城市住房計劃法》(1966年)等40多部法律法規(guī)。

德國在基本法《民法》中就規(guī)定了居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，保障公民的基本居住條件是國家和政府職能的基本體現(xiàn)。以《民法》為基礎(chǔ)，德國還出臺了《住宅建設(shè)法》、《建筑法》、《住宅促進(jìn)法》、《節(jié)能法》以及各州政府制定的住房建設(shè)法規(guī)，從而構(gòu)成了多層次的住房法律體系。

一些住房問題解決好的國家如瑞典、丹麥、荷蘭，也都是首先從立法上明確政府對住房的責(zé)任做起。從1946年起，瑞典就通過《住房法》明確規(guī)定“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件是每個國民的社會權(quán)利”。瑞典還從立法方面體現(xiàn)了以“普世原則”解決國民住房問題的社會理念，要求公共租房公司向所有人開放。

《基本住房保障法》立法可行且必要

當(dāng)前社會輿論對國家從立法層面確立政府對住房保障責(zé)任的呼聲日益強(qiáng)烈。如2010年“兩會”期間關(guān)于住房保障的立法提案幾乎占了一半，各大民主黨派都紛紛在此問題上建言獻(xiàn)策?？梢娚鐣鹘缭谧》勘Ｕ戏矫嬉呀?jīng)基本形成較廣泛的共識。在此背景下，先出臺任務(wù)相對集中的《基本住房保障法》成為可行也是必要的立法方案。但不管《住宅法》還是《基本住房保障法》，首先要明白，為什么要對似乎屬于私權(quán)領(lǐng)域的住房問題進(jìn)行立法?

住房權(quán)問題牽涉到每個人，是關(guān)系社會穩(wěn)定、人民福祉的根本所在，需要通過法律來切實(shí)保證公民基本住房權(quán)利的落實(shí)。雖然《物權(quán)法》是對住房所有權(quán)保護(hù)的一大飛躍，但人對住房的權(quán)利絕不僅限于物權(quán)。根據(jù)1991年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會第四號一般性意見，“不應(yīng)狹隘或限制性地解釋住房權(quán)利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應(yīng)該把它視為安全、和平和尊嚴(yán)地居住某處的權(quán)利”。

住房消費(fèi)具有強(qiáng)烈的“外部性”，單純靠市場來配置住房資源不可避免地會存在“市場失靈”，公民住房權(quán)利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導(dǎo)政府在住房事業(yè)發(fā)展方向上，從過去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重維護(hù)每個人的居住水平底線，而后者是建立社會公平公正和解決民生問題必不可少的組成部分。

各國人們都發(fā)現(xiàn)，住房條件與公共衛(wèi)生之間存在較強(qiáng)的聯(lián)系，惡劣的住房環(huán)境容易導(dǎo)致霍亂等流行疾病的蔓延，貧民窟十分容易導(dǎo)致社區(qū)混亂、城市崩潰和國家衰敗。瑞典和美國學(xué)者曾聯(lián)合寫道，“惡劣的住房條件將以犯罪、少年流氓、酗酒和各種其他惡性問題來讓整個社會為之付出高昂代價”。所以，住房保障具有社會投資屬性，最低層面是指，通過臨時住房救濟(jì)等措施來防御性地防止流落街頭或聚居破爛街區(qū)的人走向犯罪或其他社會不良行為等，造成對社會秩序的干擾和對社會生產(chǎn)力的破壞。正如衛(wèi)生保健，有衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)家測算，在中國如果投資1塊錢在預(yù)防保健上，就可以節(jié)省8塊多的醫(yī)療費(fèi)，還能節(jié)省100塊錢的搶救費(fèi)。同樣道理，在住房保障上進(jìn)行投入，可以達(dá)到高倍的社會收益回報。

住房保障法立法重點(diǎn)

“人人享有合理住房的權(quán)利”，這早已被多部聯(lián)合國公約所確認(rèn)，如1966年《關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利的國際公約》已明確規(guī)定，“人人有權(quán)享有維持他本人以及家屬健康和福利所必備的住房條件”。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，為住房保障立法的重點(diǎn)在以下方面。

一是住房問題不是靠市場機(jī)制能自行解決的，政府責(zé)任重大。從住房建設(shè)供應(yīng)、住房市場交易秩序維護(hù)、住房消費(fèi)到住房分配后果的調(diào)節(jié)等各個環(huán)節(jié)一定都要有政府參與，尤其對住宅市場上弱勢群體的住房保障問題，政府更是責(zé)無旁貸。但也要劃分好政府與市場的合理邊界，不能過度代替市場。

二要明確規(guī)定政府應(yīng)該達(dá)到的住房政策目標(biāo)。這個目標(biāo)既要有宏觀和長遠(yuǎn)的，比如“讓人人享有合理、干凈的住房”，也要有短期的、現(xiàn)實(shí)可操作的，比如美國有法案規(guī)定，凡收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖?0%的家庭(人口多的家庭放寬到80%)，政府有義務(wù)使其住房支出不應(yīng)超過收入的三分之一。瑞典法律規(guī)定，任何家庭如果無力負(fù)擔(dān)過于沉重的住房開支，都有權(quán)得到政府補(bǔ)貼，不至于讓住進(jìn)體面的住房成為一件不可能的事情。我國對政府設(shè)立的目標(biāo)一定要宏觀與微觀結(jié)合，長期與短期互補(bǔ)，并照顧我國地區(qū)差別大的國情，但一定要堅(jiān)持政府目標(biāo)必須明確和可基本量化的原則，包括要明晰到底是什么情況才算達(dá)到最基本的住房條件。

三要明確政府如果不作為的法律責(zé)任。最近幾年，尤其2007年以來，政府對住房保障要達(dá)到的目標(biāo)作了很多細(xì)化規(guī)定。比如國務(wù)院“24號文”提出，“面積 90平方米以下住房比重必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價位、中小套型住房用地的年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%”等，還要求地方政府“都要制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，并向社會公布”。中央政府可以把這些目標(biāo)的落實(shí)情況與地方政府官員的政績考核以及升遷聯(lián)系起來，但這需要有法律依據(jù)，否則難以真正落實(shí)與執(zhí)行。這方面可以借鑒法國在住房立法上設(shè)定“可抗辯權(quán)”的做法。2007年1月17日，法國政府部長會議通過了“可抗辯居住權(quán)”法案，承諾增加住房建設(shè)投入，在法國基本實(shí)現(xiàn)人人有房住。該法案規(guī)定，從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答復(fù)的情況下，5類住房困難戶——無房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環(huán)境中的人以及與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)的人，可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。

四要明確各級政府之間的責(zé)任分工，以及參與落實(shí)住房政策過程的各種公營、非公營主體的法律地位與責(zé)任。一般各國住房政策，都是中央政府負(fù)責(zé)制定、地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)，包括提供土地和組建公營租房公司，但同時中央政府幫助提供實(shí)施住房政策的融資。如美國20世紀(jì)50—70年代的公共住房建設(shè)、80年代以來的住房津貼實(shí)驗(yàn)、住房券計劃都是聯(lián)邦政府出資，包括有關(guān)駐地方的聯(lián)邦住房機(jī)構(gòu)的有關(guān)行政開支都是由聯(lián)邦預(yù)算中出。英國、荷蘭、瑞典等國的住房補(bǔ)貼與公共租房公司雖然是由地方操作，但融資都是基本來自中央政府。這樣做的必要性是在于避免因地方貧富不均而造成住房政策落實(shí)能力的分化。由于我國(在城市范圍內(nèi))是三級政府管理體制，在中央、省、市之間如何劃分好住房保障的責(zé)任分工，是《基本住房保障法》立法中的重要課題。有關(guān)住房保障的投融資機(jī)制以及財政預(yù)決算編制、稅收、信貸、土地供應(yīng)、開發(fā)管理與城市規(guī)劃等在立法中也應(yīng)該得到明確說明。

此外，美國有聯(lián)邦住房與城市發(fā)展局(HUD)，新加坡有住房發(fā)展局。因此，是否需要從中央到地方設(shè)立一套專門的機(jī)構(gòu)，來專職負(fù)責(zé)住房保障政策的制定和協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督各地落實(shí)，是立法中一個很重要的問題。

五要闡明住房保障與資助的群體范圍。住房保障范圍很值得考量，不同國家也是有不同思路。英美系國家通常是“選擇性”住房保障，只針對窮人、弱勢群體開放廉價公共租房和提供住房補(bǔ)貼，而以瑞典為代表的部分國家則是“普世原則”，在法律上就要求讓所有人都可以得到租金受控制的公共租房，不刻意造成群體居住割裂和居住分化。這當(dāng)然跟各國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、收入分配狀況和社會理念有關(guān)。對中國來說，需要明確到底收入和住房困難到什么樣程度的人，政府從道義上和法律上有責(zé)任、有義務(wù)加以援手和干預(yù)。農(nóng)民如何享受住房保障，進(jìn)城的農(nóng)民工如何享受住房保障，也是急需解決的問題。

六是關(guān)于具體的方式方法。比如經(jīng)濟(jì)適用房是否要堅(jiān)持，是否要各地在住房供應(yīng)中占有一定比例的經(jīng)適房，共有產(chǎn)權(quán)的保障房如何設(shè)計，公共租賃住房和廉租房如何開展;這幾個保障形式以誰為主，什么比例結(jié)構(gòu)，對于這些問題的處理存在“兩難”。如果規(guī)定太死，全國一刀切，不利于根據(jù)地方自身特點(diǎn)而采取有效措施;但如果完全放任地方政府去自行決定，又會導(dǎo)致一些官員打著“住房保障”的旗號而為部門或個人謀私利，這中間的平衡一定要掌握好。

基本住房保障法-意義

1、住房保障法是一部民生保障法

“衣食住行”乃是人立之于世的基本需求，居住權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。在中國人傳統(tǒng)觀念中，“安居樂業(yè)”、“民生安康”一直以來都是整個國家和社會所共同追求的目標(biāo)。就近幾年中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的勢頭來說，它已不是一個以消費(fèi)為主的市場，而是在朝著以投資和投機(jī)為特征的資本市場方向發(fā)展。一邊是大多數(shù)家庭無法承受的高房價，一邊是樓市的火爆景象，這種非理性的“繁榮”是我國房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展的表征。在此背景下，如何保障廣大人民的居住需要得到滿足，特別是如何保障中低收入家庭“住有所居”，成為住房保障法起草的主要動因，也成為住房保障法規(guī)制的重點(diǎn)。

2、住房保障法是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的糾偏機(jī)制

住房保障制度作為一項(xiàng)重要的社會政策，是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的產(chǎn)物。過去在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房采取的是配給制。隨著城鎮(zhèn)住房制度的改革，福利分房制度的結(jié)束